| |
|
|
|
|
|
§ 4. НОВЫЕ ГРАНИЦЫ РФ В КОНТЕКСТЕ РЕГИОНАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
Десятилетие после распада СССР показало неопределенность развития стран, возникших на бывшем советском пространстве. Острые проблемы новых государств связаны с преобразованием административных границ в межгосударственные. Экономическое и политическое разобщение стран сопровождалось их социально-экономической поляризацией. Формирование новых межгосударственных границ неизбежно влечет за собой геополитические и геоэкономические последствия, масштабы которых, в свою очередь, зависят от хода и перспектив регионального сотрудничества на двух- и многосторонней основе.
Государственные границы влияют на развитие приграничных районов и страны в целом через свои фундаментальные свойства - барьерность и контактность314. Обособляясь от внешнего мира границами, государство посредством таможенных и визовых барьеров защищает интересы национальных производителей и потребителей и тем самым реализует свою протекционистскую функцию. Кроме того, через барьерность границ государство защищает национальную безопасность. Контактность выражается в проводимости национальных границ для перемещения через них товаров, людей, финансов, информации. Она обусловлена: 1) степенью либерализации внешних гуманитарных и экономических связей, регулируемых нормативно-правовыми актами; 2) развитостью институтов, обеспечивающих двусторонние и многосторонние международные связи (торговые палаты и представительства, двусторонние комиссии, советы, фонды, ассоциации и другие структуры по содействию развитию международных экономических и гуманитарных контактов, консалтинговые и посреднические компании и др.); 3) уровнем развития пограничной инфраструктуры (транспортной, таможенной, туристической и др.); 4) уровнем экономического развития приграничных территорий и характером их участия в международных связях. Преследуя определенные экономические, политические и гуманитарные цели, государства создают довольно сложный механизм общения с внешним миром, в котором сочетаются элементы либеральной и протекционистской политики. Общей закономерностью является прямая зависимость контактности границ от: 1) уровня развития стран-партнеров и 2) близости уровней, 3) схожести экономических и правовых систем, 4) взаимной близости и соседства. При отсутствии этих условий возрастает значение барьерных функций государственных границ. Проблематика порубежья содержит в себе многие противоречия, характерные для современности. Среди них следует выделить противоречия между: 1) глобализацией экономики, опирающейся на широкую либерализацию межгосударственных экономических отношений, и протекционистской сущностью государств; 2) культурной унификацией в рамках глобализма и национальной (региональной) культурной идентичностью; 3) богатыми (центральными) и бедными (периферийными) странами и районами стран; 4) международной региональной интеграцией (сотрудничеством) стран и их суверенитетом; 5) политическими центрами, стремящимися укрепить или сохранить свое влияние, и подчиненными им территориями, желающими расширения своих прав и полномочий и, в частности, в международной сфере. По сути дела, эти противоречия можно свести к проблеме соотношения однородности и различий (континуальности и дискретности) в динамике мирового пространства, в которой ключевую роль играют государственные границы и приграничные территории. На однородном пространстве (в правовом, таможенном, денежном смысле) в рамках интеграционных группировок приграничное сотрудничество осуществляется на основе принципа национального режима, то есть нерезиденты действуют по тем же правилам и нормам, что и резиденты. Приграничное сотрудничество в условиях «исчезающих» государственных границ практически тождественно с межрегиональным сотрудничеством в форме ассоциаций регионов или еврорегионов. Формирование внутри группировки единого экономического и правового пространства в сочетании с принципом субсидиарности315 позволяет резко расширить сферу приграничного сотрудничества. Движущей силой этого сотрудничества выступает экономико-правовая однородность при культурной, ресурсной, позиционной и структурной взаимодополняемости и его главной задачей является повышение конкурентоспособности приграничных регионов в глобальной экономике. При соприкосновении разнородных пространств (с точки зрения уровня развития, различий во внутренних ценах, открытости экономики, компетенций региональных властей, проводимой экономической политики и т.д.) сфера приграничного сотрудничества значительно уже. Оно базируется на межгосударственных соглашениях, на соглашениях приграничных регионов соседних стран (но в рамках компетенций их властей), на предоставлении отдельными государствами особых режимов для некоторых своих приграничных территорий (макиладорес в Мексике, налоговые и таможенные льготы для предприятий и организаций, занимающихся приграничной торговлей в Китае, беспошлинная зона "Янтарь" в Калининградской области РФ и т.п.). Главной движущей силой приграничного сотрудничества в этом случае выступают различия соприкасающихся стран. Причем в его структуре важную роль занимает компонента безопасности этих стран. По мере сближения показателей экономического и социального развития, национальных правовых систем изменяется и структура приграничного сотрудничества. При соприкосновении разнородных (с точки зрения уровня развития, различий во внутренних ценах, открытости экономики, компетенций региональных властей, проводимой экономической политики и т.д.) пространств сфера приграничного сотрудничества значительно уже. Оно основывается на межгосударственных соглашениях, на соглашениях приграничных регионов соседних стран ано в рамках компетенций их властейзо на предоставлении отдельными государствами особых режимов для некоторых своих приграничных территорий (макиладорес в Мексике, налоговые и таможенные льготы для предприятий и организаций, занимающихся приграничной торговлей в Китае, зона "Янтарь" в Калининградской области РФ и т.п.). Главной движущей силой приграничного сотрудничества в этом случае выступают собственно различия соприкасающихся стран. Причем в его структуре важную роль занимает компонента безопасности этих стран. По мере сближения показателей экономического и социального развития, национальных правовых систем изменяется и структура приграничного сотрудничества. Особое значение проблематика границ и приграничных районов имеет для России, имеющей громадный пограничный периметр. Протяженность ее государственных границ равняется 60933 км., в том числе 38808 км. морских и 22125 км. континентальных. Значительную часть периметра составляют границы с бывшими союзными республиками. Их общая протяженность составляет 13358 км., в том числе с Казахстаном - 7599 км., Украиной - 2246 км., Белоруссией - 1239 км., Грузией - 899 км., Азербайджаном - 350 км. и странами Балтии - 1025 км. На новые границы приходится 60,4% общей протяженности континентальных границ России. Из общей протяженности взаимных границ стран СНГ и Балтии - 26,3 тыс. км., на границы с Россией приходится более 50%. В настоящее время осуществляется международно-правовое оформление новых границ316. В ходе делимитации и демаркации границ появляются пограничные споры и конфликты, которые для своего устранения потребуют от соседних стран значительных усилий. Об этом, в частности, свидетельствуют большие трудности в разграничении Каспийского моря. Спорные участки имеются на российско-украинской границе (Керченский пролив, участки проходящие через населенные пункты), российско-грузинской и российско-казахстанской границах. Контактность границ определяется как внутренними законодательными актами, так и международными соглашениями. Опыт либерализации внешнеэкономических связей показал, что отладка контактно-барьерного механизма включения России в мирохозяйственные связи в условиях глобализации экономики и регионализации международных экономических отношений требует длительной, кропотливой работы. Шоковое открытие страны в начале 1992 г. в дальнейшем потребовало создания правовых механизмов защиты национальных производителей, рынка труда, финансового рынка, валютных резервов, инструментов борьбы с криминалитетом, паразитирующим на неотработанности законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность и, в частности, со странами СНГ. Другая важная составляющая контактности - пограничная инфраструктура. За годы суверенного существования России на новых границах были создана таможенная и пограничная инфраструктура, увеличено количество пограничных пунктов пропуска. Вместе с тем большая часть нового пограничного периметра остается прозрачной, что создает для России и других стран СНГ значительные внешние угрозы. За 1992-2000 гг. было построено 127 автомобильных переходов. Но эта работа далека от завершения. Плотность международных транспортных переходов на российских границах одна из самых низких в мире. Например, на российско-казахстанском участке располагается 70 переходов или один переход на 109 км границы. С учетом степного характера местности, по которой проходит граница, имеются широкие возможности нелегальных пересечений, которые отчасти объясняются удаленностью до официальных переходов конкретных организаций и частных лиц, участвующих в трансграничном движении. Границы, как известно, являются непременным атрибутом государственности. За минувшее десятилетие страны Содружества сильно продвинулись по пути строительства государств, хотя этот процесс еще не завершен. Поиски собственной идентичности неизбежно углубляют институциональную дифференциацию между постсоветскими странами, что, в частности, выражается в применении разных моделей реформирования национальных экономик, различиях в темпах преобразований, в разной мере государственного интервенционизма и т.д. Так, по пути "шоковой трансформации" пошли Киргизия, Молдова и Россия. Ряд стран избрали модель постепенной трансформации - Белоруссия, Узбекистан, Туркменистан. Причем последние выделяются сохранением особенно высокого уровня государственного вмешательства в экономику. Разные модели политических систем и организации экономической жизни при общем движении к рынку отражают поиск странами баланса между соответствующей культурно-политической традицией и стремлением к динамичной модернизации. В ходе идентификации стран происходит неизбежное усиление цивилизационных различий между ними, идет поиск новых международных партнеров, реализуется многовекторная внешняя политика. Последняя стала ответом на унаследованные реальности в виде высокой степени взаимозависимости и одновременно угроз исходящих друг от друга. Таким образом, становление новых межгосударственных границ неразрывно связано с формированием идентичности постсоветских государств. Причем в формировании их функций преобладала барьерность. Необходимость защиты от внешних воздействий была связана также с растущей экономической дифференциацией. Сегодня страны сильно различаются по уровню и соотношению цен на потребительские и промышленных товары, характеру валютно-финансовой, налоговой и таможенной политики. Ускоренное развитие барьерных функций новых границ существенно осложнило связи, сложившиеся в рамках единого народнохозяйственного комплекса СССР. Преодоление пограничных барьеров для хозяйствующих субъектов связано с существенным повышением трансакционных издержек (таможенный, пограничный и санитарный контроль, расходы на конвертацию валют, страхование и т.д.). Сильно затрудняются трансграничные перемещения граждан. В частности, украинскими законами предусмотрены 18 видов контроля и платежей для автотуристов. В общей сложности за въезд на Украину автотуристу из СНГ надо заплатить около 40 долларов. Отдельная плата взимается за проезд через отдельные области Украины317. Еще большие издержки несут грузовые перевозчики. Рассечение некогда единого в экономическом отношении пространства обернулось ограничением доступа на рынки соседей в виде ввозных пошлин, товарных квот и прямых запретов на поставки тех или иных изделий. Затруднение доступа на рынки друг друга стало одной из причин длительного экономического спада, который неравномерно затронул бывшие союзные республики (см. таблицу 5). Характерной особенностью экономики постсоветских стран в минувшем десятилетии стало ее 2-3 кратное сжатие. Параллельно со спадом производства в новых государствах происходило упрощение его структуры, то есть резко сократилась доля обрабатывающей промышленности и в ее составе высокотехнологичных производств. Одновременно увеличилась доля добывающих отраслей и отраслей, производящих продукцию низкой степени обработки. Упрощение экономических структур в условиях внешнего открытия новых государств сделало их более уязвимыми от колебаний мировой конъюнктуры и политики ТНК, контролирующих значительную часть сырьевого потенциала бывших союзных республик. На мировых рынках топливных и сырьевых товаров страны СНГ сегодня выступают как конкуренты, что влияет на динамику экспортных цен. Республиканская специализация в рамках союзного хозяйственного комплекса в условиях суверенного существования превратилась в своего рода монополию отдельных стран на производство отдельных видов товаров и услуг. Наиболее рельефно это проявляется в унаследованной географии энергетики и транспортных коммуникаций и особенно магистральных трубопроводов. Страны, располагающие транзитными коммуникациями, диктуют странам, зависящим от этих коммуникаций, уровень транзитных ставок, вводят разные ограничения на транзит отдельных товаров, осуществляют несанкционированный отбор транзитных товаров и т.д. Последние вынуждены это делать из-за своего неблагоприятного финансово-бюджетного положения, рассматривая монопольное положение на коммуникациях, как способ получить своего рода рентный доход. Большие риски взаимных торговых операций влияют на объемы торговли и, соответственно, на финансовое положение предприятий и, соответственно, бюджетов стран. Вводимые периодически ограничения для поставок на рынки друг друга отдельных товаров с целью защиты национальных производителей создают угрозы для производителей других стран и через них для экономики и финансов стран в целом. Финансовая слабость новых государств не позволяет проводить целенаправленную социальную политику. За годы суверенного существования во всех без исключения странах СНГ она оказалась наиболее слабым звеном. Социальная плата за выбор, сделанный в 1991 г., оказалась непомерно высока. За 90-е гг. реально располагаемые денежные доходы населения во всех странах-участницах СНГ сократились более чем наполовину. В большинстве рассматриваемых стран более половины населения проживает ниже уровня бедности. Нарастание бедности в течение 90-х гг. сочеталось с усилением поляризации наиболее и наименее благополучных бывших союзных республик (см. таблицу 5). Таблица 5
*Начиная с 1985 г., границей малообеспеченности в СССР был среднедушевой месячный доход в 75 руб.
На фоне прогрессирующей бедности, основными факторами которой являются высокий уровень безработицы, низкий уровень зарплаты и пенсий и других социальных пособий, происходит развитие различных социальных патологий: сокращение ожидаемой продолжительности жизни, особенно у мужской части населения, депопуляция европейских стран Содружества, бурное расширение наркомании, СПИДа, туберкулеза и других характерных для бедности заболеваний. Если в 1991 г. средний по СНГ ВВП на душу населения находился примерно на среднемировом уровне, то в конце 90-х гг. он составил половину от этого уровня. Ослабление мировых позиций СНГ сочеталось с усилением различий по социально-экономическому положению внутри региона (табл. 5 и 6). В 1991 г. самый высокий показатель ВВП на душу населения в России превосходил самое низкое значение этого показателя в Таджикистане в 4,1 раза, а в конце 90-х гг. - в 6,7 раза. Таблица 6 ВВП на душу населения в странах СНГ в 1990 и 1999 гг. по паритету покупательной способности национальных валют в
*Расчеты Статкомитета СНГ- Отчет о человеческом развитии в Казахстане за 2000 год. "Борьба с бедностью за лучшее будущее". Издано по заказу Программы Развития ООН. Алматы, 2001, с.63-65.
Рост социально-экономических различий между странами и связанное с ними трансграничное движение социальных патологий также способствовало наращиванию барьерных функций границ. В целом за 10 лет после исчезновения СССР постсоветское пространство стало более дифференцированным, контрастным и конфликтным, бедным, и одновременно менее безопасным. Пространство, создававшееся в течение столетий, довольно быстро утратило экономическое и социальное единство. Межреспубликанские границы абсолютно контактные у условиях СССР, за 90-е годы превратились в культурные рубежи, экономические барьеры, линии разделяющие разные по устройству и развитию страны. Растущая дифференциация постсоветских государств вызывает рост барьерности границ, который, в свою очередь, усиливает дифференциацию. Новые границы затрудняют легальные экономические и социальные связи. В то же время из-за технической необорудованности они вполне прозрачны для теневых торговых операций, нелегальных миграций, наркоторговли. Громадные экономические, социальные и политические издержки дезинтеграции довольно быстро погасили эйфорию от суверенизации и умерили иллюзии того, что экономическая и политическая независимость от диктата союзного Центра обеспечит быстрый рост и повышение уровня жизни населения. Нарастание политических, экономических и социальных угроз, разгоравшиеся межэтнические конфликты в результате хаотической дезинтеграции заставили политические элиты постсоветских государств уже по прошествию нескольких месяцев после распада искать пути консолидации. С середины 1993 г. СНГ стало наполняться разными интеграционными инициативами. Как полагали сразу после распада СССР, реинтеграция стран в силу их тесной экономической, социальной и культурной связанности, произойдет сама по себе. Тем самым автоматически будет сохранена высокая контактность новых границ и удастся избежать затрат на обустройство пограничных рубежей319. Высокая стоимость оборудования пограничной защиты стала одним из факторов, подталкивающих страны к поиску путей к интеграции. С 1992 г. по настоящее время можно выделить несколько периодов интеграционных усилий. Первый охватывает время до второй половины 1993 г, когда предполагалось реинтегрировать постсоветское пространство на основе сохранения рублевой зоны. Но эта концепция оказалась нереалистичной и была заменена на классическую концепцию построения Экономического союза с последовательным прохождением этапов межгосударственной ассоциации свободной торговли (зоны свободной торговли), таможенного союза, общего рынка товаров и услуг, капиталов и рабочей силы, создание валютного (денежного) союза. С подписанием договора о создании Экономического союза 24 сентября 1993 г. начался второй период. В апреле 1994 г. было подписано соглашение о Зоне свободной торговли стран СНГ (ЗСТ), а в октябре того же года соглашения о Таможенном (ТС) и Платежном союзах СНГ. Однако этот период неожиданно быстро закончился. С конца 1994 г. возобладала концепция разноскоростной интеграции, поскольку не все страны СНГ были готовы к реализации подписанных в 1993-1994 гг. соглашений на условиях, диктовавшихся Россией. Одновременно для каждой из стран стали понятны плюсы и минусы ЗСТ или ТС. В этот же период потерпела неудачу попытка сохранить единую пограничную систему на основе подготовленных в советский период рубежей. Начало третьего периода можно отнести к январю 1995 г., когда было заключено соглашение о ТС между Россией и Белоруссией. В конце января к нему присоединился Казахстан, в 1996 г. Киргизия и в 1998 г. Таджикистан. В марте 1996 г. Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Россия подписали договор об углублении интеграции между этими странами в экономической и гуманитарной областях. В рамках концепции разноскоростной интеграции в апреле 1996 г. был подписан договор об образовании Сообщества России и Белоруссии. Четвертый период связан с появлением альтернативных объединений. Он начался в 1997 г. и отражал неудовлетворенность стран СНГ ходом реализации подписанных ранее интеграционных соглашений и, в частности, договоренности о создании ЗСТ. Летом 1997 г. Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан и Молдавия в Страсбурге подписали меморандум о создании новой организации (ГУУАМ), нацеленной на расширение сотрудничества и создание транспортного коридора Европа - Кавказ- Азия. В 1998 г. был учреждено Центрально-Азиатское экономическое сообщество (ЦАЭС), в которое вошли Узбекистан, Казахстан, Киргизии и Таджикистан. В апреле 1997 г. был подписан Договор о Союзе России и Белоруссии. К этому моменту практически прекратило свое существование, унаследованное от СССР единое пограничное пространство. Российские пограничники остались только в Армении, Казахстане, Киргизии и Таджикистане. Концепция "стратегии двух границ" Федеральной пограничной службы России оказалась несостоятельной. Национальные пограничные силы не в состоянии обеспечить надежный фильтр для нелегальных пересечений границы. Россия встала перед необходимостью создания надежной системы охраны своих границ, особенно на казахстанском и кавказском участках. С конца 1999 г. начинается новый период интеграционной активности. Для него характерно стремление усовершенствовать механизмы деятельности созданных объединений. В декабре 1999 г. был подписан Договор о создании союзного государства Россия - Белоруссия, в октябре 2000 г. ТС был преобразован в Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), в июне 2001 г. была подписана Хартия ГУУАМ, регламентирующая деятельность этой организации и определяющая ее международный статус, в 2000-2001 гг. активизировалась работа по созданию ЗСТ в рамках СНГ. Осенью 2001 г. принимается новая пограничная доктрина России. В "Концепции охраны Государственной границы РФ, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ и их природных ресурсов на 2001 - 2005 гг." подписанной Президентом РФ 1 сентября 2001 г. предполагается сделать границы России все более открытыми для международного сотрудничества и общения граждан и одновременно повысить эффективность систему пропуска лиц, транспортных средств и грузов, усовершенствовать охрану границ, усилить борьбу с незаконной миграцией. Приоритетным направлением в концепции определено сотрудничество со странами СНГ с целью создания единого пограничного пространства. В представлении генерала Андрея Николаева, новый подход предполагает организацию деятельности границы по принципу застежки-молнии320, то есть усиления контактности и одновременно барьерности новых границ. В целом в 90-е гг. постсоветским странам в деле реинтеграции не удалось достичь ощутимых результатов. Они не смогли противодействовать ослаблению взаимных торговых связей. Далек от завершения процесс создания ЗСТ в рамках СНГ. Главная проблема здесь связана с позицией России, которая пока не ратифицировала этот Договор. Присоединение к ЗСТ означало бы для России потерю значительных поступлений в бюджет от НДС на экспортируемые товары321 и убытки российских производителей от реализации на рынке России аналогичных товаров из стран СНГ по ценам значительно ниже среднероссийских. В рамках Таможенного союза (ЕврАзЭС) большие проблемы связаны с унификацией внешнего тарифа, поскольку страны имеют разные структуры экономики, и многие виды продукции они сами не производят. Кроме того, в него входят самые богатые и самые бедные страны Содружества. При этом Киргизия является членом ВТО и не может изменять свой импортный тариф, подгоняя его под требования ТС. Существующая разница в уровне национальных внешних тарифов при практически полном снятии таможенных барьеров между государствами-членами ЕврАзЭС создает возможности для теневых операций. BR> Внешний тариф удалось согласовать примерно на 70% импортной номенклатуры товаров. Несмотря на формальное снятие таможенных барьеров во взаимной торговле стран-участниц, в реальной действительности по-прежнему нередки случаи введения тарифных и нетарифных ограничений на поставляемую друг другу продукцию. Между Россией и Белоруссией на сегодня неразрешимыми выглядят противоречия, связанные с созданием единого эмиссионного центра. В целом, наиболее действенным механизмом сотрудничества между странами СНГ остаются двусторонние соглашения. Межгосударственные отношения России со своими соседями из СНГ сегодня довольно различны, что отражается на обстановке на границе, соотношении контактных и барьерных функций, сотрудничестве стран в оборудовании пограничной инфраструктуры. Среди стран СНГ наиболее контактные границы с Россией имеет Белоруссия. Странами практически создан таможенный союз с единым внешним тарифом. Весьма либерален и режим паспортного контроля за трансграничным движением людей. С 1997 г. обе страны совместно реализуют программу развития пограничных пунктов таможенного оформления на территории Белоруссии: "Каменный Лог" на границе с Литвой; "Брузги", "Берестовица", "Варшавский мост", "Козловичи" на границе с Польшей; "Мокраны", "Новая Рудня" и "Новая Гута" на границе с Украиной. Финансирование этих объектов таможенной инфраструктуры осуществляется за счет средств бюджета Союзного государства (доля России - 70%, Белоруссии - 30%). Достаточно стабильны пограничные отношения с Казахстаном - партнером России по Евразийскому экономическому сообществу. Между странами в рамках ЕврАзЭС действует режим зоны свободной торговли, что подразумевает беспошлинное перемещение между ними большинства товаров. Но одновременно на российско-казахстанскую границу приходится подавляющая часть ввозимых в Россию наркотиков и более 1/3 всех незаконных пересечений ее границы322. С этим связаны довольно жесткий паспортный контроль и постепенное создание пограничной инфраструктуры. Граница с Украиной является менее контактной с точки зрения таможенного режима, но одновременно и менее криминальной, чем граница с Казахстаном. Жесткость визово-паспортного контроля на этой границе обусловлена нелегальными пересечениями границы, количеством которых объясняется характер режима западных границ этой страны. Примерно такая же по соотношению контактности и барьерности граница с Азербайджаном. Наименее контактна граница с Грузией, поскольку в отношениях между двумя странами действует визовый режим. Соотношение контактности и барьерности новых границ пока определяется не столько многосторонними, сколько двусторонними соглашениями и договорами. Сегодня оно зачастую устанавливается в результате односторонних действий стран, вводящих ограничения или запреты на ввоз товаров, устанавливающих паспортно-визовый режим пересечения национальной границы гражданами данной и других стран, режим пребывания иностранных граждан в своей стране. Такое поведение стран объясняется усилением различий между ними, в том числе различий в национальных интересах. Дифференциация интересов идет быстрее, чем процесс их гармонизации. В результате геополитических преобразований 27 субъектов РФ оказались соседями вновь образовавшихся государств, в том числе 11 регионов граничат с Казахстаном, 7 - с Грузией, 6 - с Украиной, по 2 - с Белоруссией и Эстонией и по 1 - с Азербайджаном, Латвией и Литвой. (см. приложение 3). Новые границы в своем большинстве проходят по экономически слабым территориям, расположенным между столичными и региональными центрами новых государств. Ситуацию усугубляет то, что, будучи сравнительно бедной страной (ВВП на душу населения в России в 7-10 раз меньше, чем у наиболее развитых стран мира), Россия граничит, в основном, с еще более бедными странами. При этом большая часть приграничных территорий, соседних с Россией стран, является менее развитыми частями этих стран. В 2000 г. объем внешней торговли на одного жителя превышал среднероссийский показатель только у 6 из новых приграничных регионов. Причем среди них выделяется экспортеры продукции ТЭК - Астраханская, Ленинградская и Тюменская области; Белгородская и Челябинская области - крупные экспортеры металлургической продукции. Калининградская область, имея в рамках особой экономической зоны облегченный таможенный режим, выделяется объемами импорта. У большинства регионов во внешнеторговом обороте заметно преобладает соседняя страна СНГ. Например, доля Украины во внешней торговле Курской области в 2000 г. составила 62%, Белгородской области - 60%, Брянской области - 39%, Воронежской области - 36%, Ростовской области - 30%. Доля Казахстана во внешней торговли Алтайского края равнялась 51%, Омской области - 33%, Новосибирской области - 28%, Оренбургской области - 27%, Челябинской области - 22%. Довольно сильно новые приграничные регионы различаются по уровню жизни населения, но при этом преобладающая их часть является весьма привлекательными для внешних мигрантов, в том числе из стран СНГ. Появление новых границ создало дополнительный шок для приграничных территорий. Он был обусловлен существенным усложнением, сложившихся в советский период связей. Большая их часть в новых условиях стала экономически неэффективной. Например, крупнейший завод в России по производству комбайнов "Ростсельмаш" до 1992 г. около половины комплектующих получал с украинских предприятий. На Украине реализовывалось около четверти производимых комбайнов. В 1996 г. доля украинских поставок сократилась до 26%. Значительно сильнее сократились поставки сельхозтехники на украинский рынок323. Помимо экономического шока, можно говорить и о психологическом шоке для населения. Новые границы заметно затруднили общение граждан приграничных районов. В Белгородской области 40% семей имеют на Украине родственников или друзей. Значительная часть населения приграничных районов работала по другую сторону границы. В изменившихся условиях эта трудовая деятельность на легальной основе стала либо невозможна, либо сильно затруднена324. Большие перепады в отношениях России со странами СНГ в 90-е гг. (изменения таможенного и паспортно-визового режима пересечения границы) оказывали сильное воздействие на социально-экономическое положение приграничных регионов. Администрации приграничных регионов с первых месяцев после распада СССР стремились смягчить проблемы, возникшие в связи барьерностью новых границ. Уже в 1993 г. руководители приграничных регионов России и Украины выступили с инициативой создания Совета приграничных областей, который был учрежден в 1994 г. Этот орган призван содействовать развитию торгово-экономического и культурного сотрудничества России и Украины, сократить издержки возникших пограничных барьеров, лоббировать особый таможенный и налоговый режим для технологически тесно связанных предприятий, разделенных границами. В январе 1995 г. было подписано Соглашение между Правительством РФ и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей. Соглашение имело рамочный характер и содержало список пожеланий для развития сотрудничества смежных районов России и Украины, но не включало никаких экономических механизмов его реализации. В тот же период подобное соглашение было подписано с Казахстаном. Затем институциональная основа приграничного сотрудничества была дополнена рядом документов, разработанных государствами - участниками ЕвраАзЭC (ТС) в рамках Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях: в 1996 г. был принят модельный закон "О регионах приграничного сотрудничества", 1999 г. - "Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества", 2000 г. - о мероприятиях по реализации положений вышеупомянутого соглашения. В 1996-1998 гг. приграничные регионы России и соседних стран активно заключали соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве друг с другом. Однако действенность этих соглашений ограничивается разными полномочиями региональных властей соседних стран. У российских региональных властей они значительно шире, чем у партнеров по СНГ. Администрации новых приграничных субъектов РФ стараются по возможности активнее использовать особенности изменившегося геополитического и геоэкономического положения своих территорий. Их политика сводится к стремлению оказывать непосредственное влияние на контактность и барьерность границ. Такая политика проявлялась и проявляется в виде попыток: 1. сократить экономический и социальный ущерб от новых границ; 2. превратить приграничное положение в фактор устойчивого развития региональной экономики; 3. расширить свои полномочия в вопросах приграничного сотрудничества; 4. усилить свое влияние на политику федерального центра в отношении постсоветских государств. Вплоть до конца 90-х гг. руководство приграничных регионов стремилось убедить федеральный Центр в необходимости принятия специального федерального закона о приграничных регионах и приграничном сотрудничестве. Однако Центр на это не пошел и пытался решать все возникающие проблемы путем принятия общефедеральных законов и заключения двусторонних и многосторонних договоров с бывшими союзными республиками. Вместе с тем под давлением приграничных регионов в феврале 2001 г. правительством РФ была принята Концепция развития приграничного сотрудничества, которая носит декларативный характер и рассматривает общие принципы сотрудничества регионов соседних стран. Однако по своему содержанию она не может решать проблемы сотрудничества конкретных приграничных регионов. В конце 90-х гг. произошло изменение отношения администраций регионов пограничных с Казахстаном к проблеме новых границ. К экономическим издержкам, обусловленным усложнением и удорожанием трансграничных связей, добавились весьма серьезные проблемы, связанные с прозрачностью границ: нелегальные миграции, быстро растущий наркотрафик и криминализация приграничной зоны. Администрации приграничных областей столкнулись с угрозами, которые в первой половине 90-х гг. были неочевидны. Речь идет об изменении этнического состава на территориях, прилегающих к границе, за счет мигрантов и обострении межэтнических проблем, о значительном размахе контрабандной торговли (в частности, цветными металлами), которая для большей части местного населения стало единственным источником выживания и распространении радикальных исламских взглядов. Особую угрозу представляла нестабильность в странах Центральной Азии и реальная возможность прорыва в них с юга исламских фундаменталистов. Сегодня администрации приграничных регионов требуют усиления защитных функций новых границ. На российско-украинском участке периметра сохраняется проблема повышения контактности границ в таможенно-визовом плане, которая решается прежде всего на межправительственном уровне. Наблюдаемое сегодня ослабление влияния региональных органов власти как акторов приграничного взаимодействия в силу отсутствия для этого соответствующей правовой основы компенсируется возрастанием влияния крупных российских компаний, финансово-промышленных групп, ассоциаций предпринимателей и т.д. Последние лоббируют соответствующие межправительственные соглашения. На российско-белорусском участке проблема приграничного сотрудничества как бы растворилась в проблеме создания союзного государства. Высокая контактность этой границы в таможенно-визовом смысле не может дать полного экономического эффекта в условиях централизованной Белоруссии и децентрализованной России. Регионы, примыкающие к российско-грузинской границе, заинтересованы в жестком пограничном прикрытии границы, учитывая имеющие место на Кавказе этнополитические конфликты и неконтролируемые миграции. В то же время осетинский и абхазский участки российско-грузинской границы требуют специальных решений в части соотношения контактности и барьерности границ. Все приграничные регионы, примыкающие к российско-грузинской границе, испытывают, в то же время, потребность в повышении ее контактности в плане транспортного сообщения. Большая часть транспортно-экономических связей с Грузией осуществляются через единственный автодорожный переход в Верхнем Ларсе. Российско-азербайджанская граница, которая технически обустроена, сегодня имеет баланс контактности и барьерности, адекватный потребностям Дагестана и двусторонних отношений России и Азербайджана в целом. Содержание первого десятилетия существования СНГ свелось к поиску государствами-участниками путей укрепления обретенного суверенитета и обеспечения национальной безопасности, опираясь на возможности, предоставляемые мировым сообществом и советским наследием. Попытки активизации интеграционных процессов не смогли предотвратить усиления их разобщения и дифференциации325. Это отчетливо отражают положение на новых границах и условия приграничного сотрудничества. Сила воздействия глобализации на новые государства оказалась мощнее, чем усилия по развитию регионального сотрудничества на постсоветском пространстве. Возникшие на постсоветском пространстве региональные группировки имеют скорее формальный, нежели реальный характер. Вполне очевидно, что до 2010 г. в структурировании постсоветского пространства сохранится преобладание глобализации над регионализацией. В СНГ не стоит на повестке дня вопрос о каком-либо "коллективном обособлении" от внешнего мира, не говоря уже о выработке единой позиции по отношению к третьим странам. Это, безусловно, скажется на динамике функций границ и содержании приграничного сотрудничества. Главный глобальный процесс предстоящих лет - новая волна вступления стран Содружества в ВТО. О планах вхождения в эту организацию пока не заявили только Туркменистан и Таджикистан. Учитывая, что постсоветские страны вступают в ВТО индивидуально, трудно ожидать каких-либо серьезных инициатив, связанных с углублением регионального сотрудничества на основе либерализации взаимных экономических отношений. Перспективы образование союзного государства Россия - Белоруссия, в основе которого лежат как политические, так и экономические предпосылки, тесно связаны с тем, насколько белорусские власти готовы приблизить экономическую систему своей страны к России. До сих пор существующие различия обеспечивали экономический суверенитет Белоруссии. Сохранение созданного обеими странами единого таможенного пространства возможно только при унифицированных условиях их вступления в ВТО. Однако при соблюдении унификации вполне вероятно экономическое поглощение ее Россией. При сохранении экономических различий и не унификации условий вступления в ВТО становится сомнительной реализация проекта создания Союзного государства. В связи с этим период становления Союзного государства, выйдет за пределы 2005 г. и потребует значительно большего времени. Перед еще большими проблемами в связи с ВТО стоит ЕврАзЭС. Как известно, появление Сообщества - своего рода плата за безопасность южных рубежей России. Экономические мотивации здесь явно не достаточны, чтобы деятельность этой организации была стабильной и развивалась по восходящей линии. Сегодня влияние военно-политического фактора несколько ослабло. И перспективы этой организации во многом связаны с условиями вступления стран-участниц в ВТО. Белоруссия, Казахстан и Россия вряд ли вступят в нее на условиях Киргизии (11,7% - средневзвешенная ставка по сельскохозяйственным товарам, без переходного периода и 6,7% - средневзвешенная ставка по несельскохозяйственным товарам с переходным периодом в 7 лет). Фактически это прекращение проекта создания Таможенного союза и обратная трансформация его в усеченную Зону свободной торговли с неясными перспективами. Значительные трудности для ЕврАзЭС создают также растущие различия между странами участницами по уровню социально-экономического развития. Вместе с тем в ближайшие годы возможно расширение этой организации за счет Украины и Молдовы, которые пока изъявили желание стать наблюдателями. Неясные перспективы ожидают ГУУАМ и ЦАС326(до 2002 г. ЦАЭС), созданные в основном по политическим мотивам. Часть стран-участниц этих объединений являются членами ВТО. Эти объединения в обозримом будущем вряд ли смогут эволюционировать в полноценные зоны свободной торговли. Экономическое наполнение их деятельности будет связано с решением отдельных региональных проблем: транспортных, энергетических, водных и т.д. Сравнительно меньше от вступления в ВТО пострадает само СНГ, поскольку зона свободной торговли в рамках этой организации пока не создана. Характер взаимных преференций определяется на основе двусторонних отношений и вхождение каждой из стран в ВТО на индивидуальных условиях потребует внесения в эти отношения в целом незначительных корректив, касающихся возможности взаимного предоставления таможенных и ценовых преференций. Таким образом, вступление и членство в ВТО заморозит интеграционные инициативы, а в ряде случаев заставит "отыграть назад". Главным структурным звеном регионализации останутся двусторонние отношения. Вступление в ВТО - это унификация торговых норм и либерализация экономики. Поэтому членство в ВТО расширяет возможности для проникновения бизнеса стран Содружества в экономику друг друга. В текущем десятилетии следует ожидать дальнейшего усиления роли крупных компаний и банков в экономическом и политическом взаимодействии России со странами СНГ. Они будут осуществлять экономическую экспансию и выступать в качестве наиболее активных субъектов двустороннего и многостороннего сотрудничества. Одновременно активизируется освоение региона капиталом третьих стран, выступающего, в основном, на стороне сил глобализации. Будущее десятилетие пройдет под знаком поиска механизмов вхождения стран СНГ в общеевропейское экономическое пространство. Сегодня вполне очевидно, что страны СНГ по экономическим и политическим причинам не в состоянии создать региональное объединение стран типа Европейского союза. Фактически это означает, что деятельность СНГ и субрегиональных группировок будет рассматриваться через призму перспектив сотрудничества с ЕС. Успех их работы будет зависеть от того, насколько объединительные тенденции на постсоветском пространстве смогут вписаться в европейский интеграционный процесс и стать его органичной, хотя в экономическом отношении и подчиненной, частью. Членство в ВТО позволит активизировать работу по созданию зоны свободной торговли товарами ЕС и тех стран, которые имеют с ним соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Но речь идет прежде всего о европейских странах СНГ. Украина и Молдова идут дальше и в долгосрочном плане ставят вопрос о вступлении в ЕС. Стремление к членству или углубленному партнерству с ЕС будет оказывать дифференцирующее действие на постсоветское пространство, с точки зрения паспортно-визового режима трансграничного движения и различий между национальными правовыми системами. И в этом смысле потенциальные кандидаты на вступление в ЕС или соискатели углубленного партнерства будут все сильнее расходиться с остальными постсоветскими странами, прежде всего азиатскими. Таким образом, соотношение контактности и барьерности новых границ весьма индивидуально на разных российских порубежьях. В этом преломляется специфика экономических и политических отношений России с соседями, особенности их рыночной трансформации, социальной, политической и культурной эволюции. Проблемы контактности и барьерности границ сегодня рассматриваются не с точки зрения политических эмоций, а с позиций реальных угроз и шансов для экономического развития. Что же нас ждет в ближайшем будущем? Во-первых, развитие функций границ не с точки зрения необходимости контроля постсоветского пространства, а с точки зрения предупреждения потенциальных угроз и получения экономических и политических выигрышей. Во-вторых, дифференцированная пограничная политика. Можно предположить, что полномасштабное пограничное прикрытие границы с Казахстаном - дело недалекого будущего. В то же время следует ожидать повышения контактности российско-украинской границы. Причем на дифференцированную пограничную политику не будет оказывать заметное влияние участие или неучастие России и ее соседей в региональных или субрегиональных постсоветских объединениях. Просто контактность российско-украинской границы должна быть приведена в соответствие с высокой степенью совместимости их экономик. В случае с Белоруссией, наоборот, совместимость экономик должна быть приведена в соответствие с высокой контактностью границ обеих стран. В-третьих, усиление контактности границ для перемещения товаров и повышение их барьерости для трансграничного перемещения людей на южных участках. В-четвертых, развитие институциональной контактности, компенсирующей рост барьерности границ на южном направлении. В этом отношении важную роль будет играть создание финансово-промышленных групп из предприятий и организаций соседних регионов, развитие промышленной кооперации, учреждение институтов, содействующих развитию взаимных связей: банков, страховых компаний, информационных и консалтинговых центров и т.д. Одновременно на всех участках границ будет расширяться сеть современных пограничных переходов. Благодаря этому, приграничные регионы, значение которых в экономических связях России с соседними странами будет увеличиваться, получат сбалансированную пограничную политику и устойчивые межгосударственные отношения, развивающиеся по восходящей. Примечания
314Вардомский Л.Б, Голицина И.И, Самбурова Е.Н.- Государственные границы и региональное развитие: полит-географический аспект. - Политическая география: современное состояние и пути развития. М., 1989, с. 35 - 46.
315Принцип субсидиарности предполагает передачу управленческих полномочий на тот уровень, на котором они могут осуществляться с наибольшим социальным и экономическим эффектом. 316Постнов В. Большой перекрой. - Экономика и политика России, 2000, № 1. 317Украина дорога всем. - Коммерсантъ, 16.04.2001. 318Источники: Отчет о человеческом развитии в Казахстане в 2000 г. Борьба с бедностью за лучшее будущее. Издано по заказу Программы Развития ООН, Алматы 2001, с. 4; Доклад Всемирного Банка "Transition: The First Ten Years". http://wdi.ru. 319Оборудование 1 километра границы оценивается в пределах 0,1 - 1 мн. долл. в зависимости от природных условий. 320Рубан О. Ук. соч. С. 61. 321Россия перешла к принципу обложения НДС экспортных товаров по стране назначения с 1 июля 2001 г. Вне действия нового принципа косвенного налогообложения остались нефть, природный газ и газовый конденсат. 322Рубан О. Ук. соч., с. 59. 323Колосов В.А., Криндач А.Д. Российско-украинское порубежье (южный участок): идентичность и современная ситуация. Вестник научной информации "Реформы - вчера. сегодня, завтра", № 11-12. "Приграничные районы, приграничное сотрудничество". М., 2000, с. 108. 324Барковский А.Н., Ушакова Н.А. Проблемы и перспективы сотрудничества Белгородской области с приграничными регионами Белоруссии и Украины. Там же. С. 122. 325Факторы, объясняющие экономическое и политическое разобщение бывших союзных республик довольно полно представлены в материалах международной конференции "Содружество Независимых Госдарств: состояние и перспективы", которая состоялась в Москве в конце марта 2000 г. Материалы изданы под названием "10 лет Содружества независимых государств: иллюзии, разочарования, надежды". М., 2001. 326Центральноазиатское сотрудничество. |
 |
 |
 |
|
На эмблеме Форума изображен “аттрактор Лоренца” − фигура, воплощающая вариантность движения потоков частиц в неравновесных системах. Эмблема зарегистрирована как товарный знак © Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2002 Москва, Газетный пер, д. 9, стр. 7, офис 16 Адрес для корреспонденции: 101000 Москва, Почтамт, а/я 81 Тел.: (095) 790-73-94, тел./факс: (095) 202-39-34 E-mail: info@obraforum.ru |
|