Пограничные проблемы, вставшие перед Россией после распада Советского Союза, уникальны как по своим масштабам, так и по качественным характеристикам.
        Новые границы существенно отличаются от границ старых. В политическом, экономическом и этнокультурном контексте они являются отражением реалий переходного периода. Унаследовав от советского периода прозрачные границы, сильнейшую инфраструктурную взаимозависимость приграничных территорий и общую социокультурную среду (цементирующим компонентом которой по-прежнему остается русский язык), новое пограничье сегодня подвергается воздействию процессов, отражающихся в определенном соотношении барьерности и контактности.
        Для нового пограничья РФ характерно несовпадение государственных границ с ландшафтными, этнокультурными, историческими геополитическими и другими рубежами. Играя роль территориальных рамок национального суверенитета, легитимные границы закрепляют и пространственные пределы национальной же идентичности⁹⁵⁸, которая, однако, находится еще в стадии формирования. Последнее происходит в противоречивом взаимодействии с территориальными рамками разноуровневых идентичностей: межрегиональных (геополитических, - включая "имперскую"; - культурных; религиозных; суперэтнических и т.п.), региональных (например, этнической) и локальных (субэтнических и др.). В условиях общей нестабильности политической и экономической ситуации на постсоветском пространстве это повышает роль факторов краткосрочного действия по сравнению с факторами долгосрочными (ландшафт, инфраструктурные связи, степень этнокультурной близости), которые в перспективе способны серьезно изменить структуру трансграничных отношений РФ с сопредельными постсоветскими государствами.
        Важную роль в формировании структуры трансграничных связей играет открытие постсоветского пространства для воздействия глобальных и межрегиональных трансграничных процессов. Эти процессы ведут не только к образованию новых трансграничных связей между этими государствами и странами "дальнего зарубежья", но и к расслоению и фрагментации пространства бывшего СССР, своеобразной "интернационализации" некоторых новых рубежей. К тому же ведет и интернационализация вызовов безопасности, в частности формирование международных криминальных структур (контрабандистов, религиозных экстремистов и т.п.), все более активно осваивающих евразийское пространство.
        На другом полюсе находятся процессы регионализации, имеющие как внутреннее, так и внешнее измерение. В новых условиях административные регионы РФ и сопредельных государств получили широкие возможности для развития международного, в том числе и приграничного сотрудничества. Оно приобретает рационально-прагматический характер, основываясь на соображениях экономической рентабельности, обеспечения социальной стабильности и безопасности в рамках конкретного региона.
        Несмотря на частичную переориентацию внешнеэкономических связей приграничных регионов РФ на страны "дальнего зарубежья", сопредельная сторона в большинстве случаев входит в круг приоритетных партнеров этих регионов. Неудивительно, что субъекты РФ все чаще выступают перед центром с инициативами по поводу законодательного обеспечения приграничного сотрудничества. В то же время в структуре такого сотрудничества как правило доминируют производственные связи между крупными предприятиями. Попытки создать постоянные эффективные механизмы трансграничного взаимодействия (системы финансовых взаиморасчетов, оптовой торговли, стимулирования активности мелкого и среднего бизнеса, других структур гражданского общества, развития туризма и т.п.) сколько-нибудь заметного успеха пока не имели.
        Положение осложняется тем, что все граничащие с РФ постсоветские государства являются унитарными, а их приграничные административные территории располагают меньшей свободой маневра, нежели российские партнеры. При наличии многочисленных проектов создания трансграничных регионов по европейскому образцу их полноценная реализация (включая максимальную либерализацию пограничного режима) в обозримой перспективе остается под вопросом.
        При некоторой общности проблем ситуация в различных районах нового российского приграничья имеет отчетливую региональную специфику. На этом основании можно выделить по крайней мере четыре участка нового российского пограничья, каждый из которых обладает сходными политико-географическими характеристиками, а именно границы со странами Балтии, с Белоруссией и Украиной, с закавказскими государствами и с Казахстаном. Двумя особыми случаями являются участок границы калининградского эксклава с Литвой (прежде всего в контексте сообщения с основной частью российской территории) и границы России на Каспии - уникальном водоеме, принципы разграничения которого до сих пор остаются неопределенными.
        Для каждого из упомянутых участков характерна особая роль проблем безопасности: вопрос территориального размежевания (особенно для зоны каспийской), этнические конфликты (Кавказ, Центральная Азия), трансграничная преступность (Кавказ, Центральная Азия), затруднения в трансграничном сообщении, связанные с ужесточением пограничного режима (Прибалтика, часть восточнославянской зоны, Кавказ, Центральная Азия) и т.п. То же относится и к перспективам развития трансграничного сотрудничества: на западном направлении особую роль приобретает перспектива интеграции и расширения экономического взаимодействия со странами Европейского союза, на восточных - решение проблем, связанных с регламентацией добычи и поиском путей транспортировки сырьевых ресурсов.
        При этом нынешняя политическая и экономическая конъюнктура пока не дает в полной мере реализоваться контактному потенциалу ряда участков, в первую очередь границ с прибалтийскими государствами, абхазского участка границы с Грузией, каспийского пограничья. Та же конъюнктура, мешающая четкому определению стратегии пограничной политики, в ряде случаев способствует росту уровня "теневой контактности" новых (в первую очередь южных) рубежей.
        В этих условиях перед Россией стоит задача формирования национальной политики по отношению к своим новым рубежам, протяженность которых составляет более 50% от длины всех границ страны⁹⁵⁹, и прилегающим к этим границам территориям. Такая политика должна включать три взаимосвязанных компонента: обеспечение пограничной безопасности, стимулирование трансграничного сотрудничества и развитие приграничных территорий.
        В рамках данной политики требуется комплексный учет специфики большего количества уровней (глобального, региональных, локального), сфер (политической, экономической, социальной, этнокультурной, информационной, психологической, экологической и др.), акторов (государств, включая силовые и другие структуры центрального подчинения; региональных, районных и муниципальных властей; международных организаций; предприятий; общественных организаций; средств массовой информации; этнических и религиозных общин и т.д.), проблем (нетрадиционных вызовов безопасности, проблем социально-экономического развития приграничных территорий, перспектив трансграничного сотрудничества и т. п.).
        Часть вышеупомянутых проблем (например, вопросы делимитации) является прямым наследием советского периода, другая (наркоторговля, неконтролируемая миграция, соотношение полномочий в сфере трансграничного взаимодействия между центром и приграничными регионами, влияние процессов глобализации и т.п.) обусловлена в первую очередь спецификой постсоветского периода. В последнем случае налицо заметное повышение актуальности нетрадиционных вызовов безопасности в соотношении с традиционными, социально-экономических аспектов в сопоставлении с политическими.
        Располагая самым мощным экономическим, военно-силовым, демографическим и другим потенциалом по сравнению со всеми сопредельными постсоветскими государствами (с некоторыми оговорками аналогичное соотношение наблюдается и при сопоставлении потенциала большинства соответствующих приграничных территорий) Россия столкнулась и с наиболее масштабными пограничными проблемами, практически не имеющими аналогов в мировой истории. В сжатые сроки и притом далеко не в самых благоприятных условиях ей приходится решать финансовые, организационные и другие вопросы по оборудованию участков огромной протяженности; принимать меры против использования ее территории трансграничными преступными группировками (некоторые из которых по своим финансовым и иным возможностям по крайней мере сопоставимы с противостоящими им силовым структурам); осуществлять правовое, административное, экономическое и другое регулирование приграничного сотрудничества; активно участвовать в урегулировании этнических конфликтов и латентных этносоциальных противоречий в приграничном поясе и т.п. При этом требуется найти баланс между порою противоречащими друг другу задачами укрепления пограничной безопасности и развития трансграничного сотрудничества; интересами центра и субъектов РФ, а также регионов, стремящихся к вхождению в единое европейское пространство (что практически неизбежно потребовало бы от России серьезного ужесточения режима пересечения части постоветских границ) и регионов, экономически ориентированных на приграничные связи на азиатском направлении.
        Решение этих проблем едва ли возможно на основе советского опыта пограничной политики, в рамках которой государственные границы рассматривались в первую очередь как жесткий барьер от влияния "чужеродной" среды (при том, что на сооружение и поддержания такого барьера выделялись отсутствующие ныне колоссальные средства), а не регулятор, "кожный покров", защищающий организм от негативных воздействий извне, но позволяющий "дышать", упорядочивающий сообщение, "обмен" с внешним окружением. Такой опыт не позволяет обеспечить безопасность необорудованной границы, регулирование несравнимо более интенсивных трансграничных потоков, создать систему трансграничной безопасности на основе оперативного многоуровневого взаимодействия с сопредельной стороной, вовлечь негосударственные структуры в решение проблем приграничной зоны и трансграничного взаимодействия и т.п.
        Между тем для разрешения соответствующих вопросов представляется возможным использование некоторых элементов зарубежного опыта, в первую очередь опыта тех стран, которые сумели создать эффективную систему трансграничной безопасности, достигнув при этом очевидных успехов и в развитии приграничного сотрудничества. Скудные финансовые возможности России и сопредельных постсоветских государств, несопоставимо более короткий период формирования структуры их трансграничных отношений по сравнению со странами ЕС и Северной Америки, специфика инфраструктурных связей, социальной и политической ситуации, рискованность применения европейской модели регионализации в условиях органически требующей сильной централизации политической структуры РФ, - все это не позволяет автоматически копировать опыт этих стран. Тем не менее следует обратить пристальное внимание на отлаженные десятилетиями механизмы взаимодействия на межгосударственном, региональном, локальном уровнях, обеспечивающие высокую степень кооперации приграничных территорий и вместе с тем эффективность системы пограничной и трансграничной безопасности рубежей, не оборудованных технически по советскому образцу. Такая эффективность достигается за счет реальной заинтересованности сторон в разноплановом приграничном сотрудничестве, отлаженности работы системы пограничного и миграционного контроля, механизмов снятия социальной напряженности в приграничье (макиладорес и т.п.).
        С учетом вышеприведенных соображений имеется достаточно широкий выбор вариантов пограничной политики РФ применительно к новым рубежам. Одним из ключевых параметров при этом является соотношение уровня барьерности и контактности. Об относительности этих категорий применительно к различным условиям и видам трансграничных потоков уже неоднократно упоминалось в настоящей работе. Целесообразным, однако, представляется рассмотреть несколько сценариев пограничной политики, в рамках которых общий уровень барьерности и контактности существенно изменяется в сторону повышения или понижения:

1. Достижение сильной барьерности при слабой контактности. Такой вариант потребует создания инфраструктуры, позволяющей отслеживать практически любое пересечение границы (включая контрольно-следовую полосу и т.п.). Хотя такой вариант дает гипотетическую возможность эффективно контролировать трансграничные перемещения, его реализация проблематична ввиду огромных финансовых расходов и чревата такими негативными последствиями, как деградация приграничных территорий, вытеснение мелкого и среднего бизнеса из сферы трансграничного сообщения, обострение этносоциальной ситуации в этнически смешанных районах, разрастание коррупции в структурах, регулирующих трансграничное сообщение.
2. Слабая барьерность и слабая контактность. Этот вариант, предполагающий частичное заимствование европейского или американо-канадского опыта, потребует расширения полномочий приграничных регионов в сфере трансграничного сотрудничества. С учетом проблем безопасности на постсоветском пространстве, такая модель потребует создания жестких внешних границ интеграционных объединений России с партнерами по сотрудничеству. Данный вариант создает наиболее благоприятный климат для трансграничной активности, в том числе на уровнях мелкого и среднего бизнеса. Вместе с тем децентрализация несет в себе риск дезинтеграции РФ, а открытость границ в условиях неравномерного экономического развития стран СНГ создает опасность роста масштабов трансграничных операций, наносящих ущерб экономическим интересам страны (демпинг, перепродажа горючего и т.п.)
3. Сильная барьерность и сильная контактность. Такой вариант в конце 2001 г. поддержал председатель Комитета Госдумы по обороне, бывший директор ФПС А. Николаев, предложивший организовать режим новых границ РФ по принципу "застежки-молнии" с тем, чтобы иметь возможность регулировать данный режим в зависимости от конъюнктуры взаимоотношений между сопредельными государствами⁹⁶⁰. Такой вариант вызывает аналогию с политикой США по отношению к их мексиканской границе. Опять-таки учитывая дороговизну плюс далеко не очевидную эффективность результатов полноценного оборудования границы (преобладающая часть контрабанды по-прежнему будет провозиться в первую очередь через действующие пункты контроля) важным условием представляется реальная заинтересованность сопредельной стороны в создании механизмов обеспечения трансграничной безопасности. При этом условии появляется шанс достигнуть сбалансированного сочетания интересов безопасности и сотрудничества в пограничной политике.

        Избрание какого-либо из упомянутых или промежуточных вариантов пограничной политики в качестве универсального в масштабах всей страны в сложившихся условиях представляется вряд ли возможным. Такую политику следует варьировать с учетом специфики конкретных участков.
        Наиболее либерален режим трансграничных связей России с Белоруссией. Существующие интеграционные тенденции было бы желательно закрепить правовым и экономическим стимулированием сотрудничества приграничных территорий, субъектов негосударственного сектора.
        В отношении границ со странами Балтии и Украиной следует учитывать, что инициатива в изменении режима трансграничного сообщения (в основном в сторону его ужесточения) принадлежит по большей части сопредельным государствам, что фактически вынуждает Россию поддерживать паритетный уровень барьерности. Вместе с тем потенциал для развития приграничного сотрудничества в данных случаях объективно не менее благоприятен, чем в белорусском, тогда как существующие проблемы безопасности не столь серьезны, как на южных рубежах. Стимулирование приграничного сотрудничества, создание эффективно функционирующих трансграничных регионов должно стать более акцентированным приоритетом национальной политики по отношению к данным участкам.
        Более проблематичным является выбор варианта соответствующей стратегии по отношению к российско-казахстанской границе. Очевидно, что между приграничными территориями существуют очень тесные экономические и этнокультурные связи, разрыв которых привел бы к тяжелым последствиям, вероятное в этом случае уменьшение российского влияния в Казахстане никак не отвечает национальным интересам России. Вместе с тем именно через территорию Казахстана идет мощнейший поток контрабанды наркотиков, сырья и товаров народного потребления, общая стоимость которой, возможно, превышает объем легального товарооборота России со всеми странами СНГ вместе взятыми. Сомнительная эффективность дорогостоящих мероприятий по оборудованию границы по "советскому образцу" (хотя бы потому, что преобладающая часть нелегальных трансграничных потоков будет по-прежнему направляться через существующие пункты пропуска) ставит на повестку дня вопрос о создании совместной системы обеспечения трансграничной безопасности при условии реальной заинтересованности сопредельной стороны. В этом контексте следует тщательно рассмотреть возможность использования опыта США по обеспечению безопасности их мексиканской границы. В перспективе речь могла бы идти о создании общего с Казахстаном (возможно, с включением Киргизии) пограничного пространства при ужесточении режима контроля над пересечением южной границы республики, которая является значительно менее протяженной, чем граница российско-казахстанская.
        Рубежи, разделяющие Россию с закавказскими государствами обладают наибольшей ландшафтной барьерностью, что затрудняет не только развитие приграничного сотрудничества, но и создание инфраструктуры, обеспечивающей пограничную безопасность. Ввиду остроты существующих угроз (высокий потенциал этнической конфликтности, деятельность незаконных вооруженных формирований, торговля оружием, бандитизм и т.п.) взятие участка под жесткий контроль представляется необходимым. При этом имеется потребность в сохранении контактности на локальном уровне ввиду тесных социальных и этнокультурных связей между сопредельными территориями. Это подразумевает открытие новых пешеходных пунктов пропуска, установление либерального режима пересечения границы жителями приграничных районов и т.п. На отдельных участках (абхазском, осетинском, в приморской зоне границы с Азербайджаном) в интересах развития приграничного сотрудничества может быть установлен льготный режим трансграничного сообщения. Вместе с тем применение европейской модели кооперации с созданием трансграничных регионов в кавказских условиях вряд ли целесообразно ввиду высокого уровня этнической конфликтности приграничья.
        Проблемы нахождения баланса между интересами центра и регионов, различных приграничных территорий и территорий, к границе не прилегающих, затрудняют разработку законодательной базы, регулирующей взаимодействие пограничных субъектов РФ с сопредельными государствами, способной дать этим субъектам экономические, правовые и другие рычаги и стимулы для приграничного сотрудничества (возможность оставлять часть прибыли от таможенных поступлений, создавать льготные условия для ряда трансграничных потоков и т.п.). Аналогичные проблемы стоят и перед сопредельными странами. Развитие этой правовой базы будет во многом зависеть от того, насколько потенциальные выгоды от кооперации приграничных территорий перевесят политические, экономические и социальные издержки.
        В любом случае фактор нового приграничья РФ остается одновременно источником весьма серьезных проблем, но при этом и мощным потенциальным ресурсом развития. Задача выработки сбалансированной политики в рассматриваемой сфере требует дальнейшей теоретической и практической работы. Надеемся, что настоящая монография сделает концептуальный вклад в осмысление данной проблематики.