НОФМО/Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ России

        Граница между Россией и Казахстаном является уникальным, не имеющим аналогов политико-географическим феноменом евразийского и мирового масштаба. По своей протяженности она является самой длинной в мире сплошной сухопутной границей⁸⁵⁴, к которой добавляется небольшой участок на Каспийском море. В культурном плане российско-казахстанское пограничье также представляет собой уникальный пример существования относительно прозрачного рубежа, разделяющего страны, относимые к западной и восточной, христианской и мусульманской цивилизационным традициям. Однако ввиду относительно небольшого срока своего существования российско-казахстанская граница еще не становилась объектом комплексного междисциплинарного исследования, содержавшего анализ ее ландшафтного, инфраструктурного и демографического потенциала, социальных процессов, проблем безопасности и сотрудничества в приграничной зоне. В существующих работах анализируется ситуация в отдельных регионах либо специально рассматриваются лишь конкретные аспекты (проблемы безопасности, трансграничного сотрудничества) трансграничного взаимодействия. При этом ситуация как правило анализируется лишь с российской стороны, тогда как сопредельные территории в лучшем случае становятся объектом анализа только эпизодически. Попытаемся в какой-то мере заполнить этот пробел и дать комплексную характеристику ситуации в зоне российско-казахстанской границы, включая существующий потенциал, проблемы безопасности, сотрудничества и прогноз дальнейшего развития упомянутой ситуации.

ПРОТЯЖЕННОСТЬ И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
        Огромная протяженность границы затрудняет ответ даже на, казалось бы, самый очевидный вопрос о ее длине в хотя бы относительно точном числовом выражении. Имеющиеся у нас оценочные данные расходятся между собой более чем на 1000 км. Так, согласно оценке Федеральной пограничной службы РФ, эта протяженность составляет около 7500 км.⁸⁵⁵. В то же время данные ряда других источников существенно расходятся с упомянутой цифрой⁸⁵⁶. Проблема определения протяженности границ не является феноменом, специфическим лишь для границы российско-казахстанской: серьезные расхождения в таких случаях являются достаточно типичными для мировой практики. Между тем, вопрос о точной протяженности границы является далеко не праздным: разница в 1000 км. может выразиться в эквивалентной десяткам миллионов долларов сумме, выделяемой на укрепление пограничного режима и развитие приграничного сотрудничества.
        В административно-территориальном отношении к российско-казахстанской границе примыкают 12 регионов РФ: Астраханская, Волгоградская, Саратовская, Самарская, Оренбургская, Челябинская, Курганская, Омская, Тюменская и Новосибирская области, а также Алтайский край и Республика Алтай. Вопрос о том, считать ли пограничной Самарскую область, выходящую к границе на стыке Саратовской и Оренбургской областей, был официально решен положительно, и, хотя данные о протяженности самарского отрезка, по всей видимости, отсутствуют, созданная региональная структура ФПС осуществляет контроль над небольшим участком приграничной зоны. К границе непосредственно примыкают 70 административных районов, в пределах которых расположено более 1500 населенных пунктов и проживают свыше 3 млн. чел.⁸⁵⁷.
        Упомянутые выше пограничные регионы РФ входят в состав четырех федеральных округов: Южного, Приволжского, Уральского и Сибирского. Охрана границ в пределах этих субъектов РФ подведомственна трем региональным управлениям Федеральной пограничной службы РФ: Северо-Кавказскому (Астраханская область), Забайкальскому (Республика Алтай) и Юго-Восточному (все остальные регионы). Приграничные регионы входят в зону ответственности четырех региональных таможенных управлений: Северо-Кавказского (Астраханская, Волгоградская области), Поволжского (Саратовская, Самарская области), Уральского (Оренбургская, Челябинская, Курганская, Тюменская области) и Западно-Сибирского (Омская, Новосибирская области, Алтайский край и Республика Алтай).
        С казахстанской стороны к границе примыкают 7 областей из 14, а именно области Атырауская, Западно-Казахстанская (административный центр - Уральск), Актюбинская, Кустанайская, Северо-Казахстанская (Петропавловск), Павлодарская и Восточно-Казахстанская (Усть-Каменогорск). В отличие от России, административно-территориальная система Казахстана является унитарной, что предоставляет центру возможность осуществления территориальных изменений посредством решений сверху. Это произошло, в частности, с Восточно-Казахстанской областью, укрупненной посредством присоединения к ней области Семипалатинской и с ранее примыкавшей к границе областью Кокчетавской, часть которой стала административным центром Акмолинской области, тогда как прилегающие к границе районы были переданы области Северо-Казахстанской.

ЛАНДШАФТНЫЙ, РЕСУРСНЫЙ И ИНФРАСТРУКТУРНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ
        Явно преобладающая часть границы расположена в сходных ландшафтных условиях степной и полупустынной зоны в сочетании с малым количеством естественных препятствий. Пограничные реки выполняют функцию рубежа на участках протяженностью не более 150 км. Выраженной ландшафтной барьерностью обладают лишь часть участка Алтайского края и участок Республики Алтай. Оба они расположены в горной местности, что существенно затрудняет трансграничное сообщение.
        Именно в целом благоприятные для такого сообщения ландшафтные условия делают российско-казахстанскую границу достаточно контактной в плане возможности транспортного сообщения. Ее пересекают 16 железнодорожных магистралей, примерно 200 автодорог, из которых - 6 автомагистралей, 36 дорог с твердым покрытием, 33 - без покрытия, остальные - грунтовые, которые в плохих погодных условиях становятся труднопроходимыми⁸⁵⁸. Количество таких дорог с трудом поддается учету; приводимые Федеральной пограничной службой данные отражают наличие далеко не всех дорог, изображаемых даже на картах приграничных регионов, не говоря уже о картах местности.
        Строившаяся в советский период транспортная инфраструктура создавалась как единый комплекс, составляющие которого порою проектировались без учета административных границ между союзными республиками. Как результат, некоторые автомобильные и железные дороги на коротких участках пересекают теперь уже государственную границу, возвращаясь затем на территорию "своей" страны. В ряде случаев (особенно когда речь идет о железнодорожных магистралях) это создает серьезные проблемы в плане зависимости от сопредельной стороны транспортного сообщения между частями одного и того же государства, а также несовпадения ведомственной принадлежности таких участков с государственной⁸⁵⁹.
        Достаточно очевидно, что зависимость Казахстана от РФ в рассматриваемой сфере весьма велика: именно через Россию пролегают наиболее важные для страны международные пути сообщения западного направления. По российской территории проходят и участки железнодорожных магистралей, соединяющих различные части казахстанской территории. Так, сообщение между областными центрами Уральском и Актюбинском осуществляется через территорию Оренбургской области, проходящий по которой участок, включая станцию Илецк, принадлежит казахстанской компании "Темiр жолы". Таков же статус и участка, соединяющего Семипалатинск с Усть-Каменогорском (включая станцию Локоть), расположенного на территории Алтайского края. Через российскую же территорию осуществляется сообщение между северо-восточной частью Казахстана, включая его столицу Астану, и северо-западными районами страны.
        В свою очередь, сообщение между различными российскими территориями в ряде случаев также требует пересечения казахстанской границы. Так, главная ветка Транссибирской магистрали между Курганом и Омском на протяжении более чем 100 км проходит по территории Северо-Казахстанской области. Среднесибирская магистраль (от Челябинска через Костанай и Кокчетав до Камня-на-Оби) и Южный Транссиб (Магнитогорск-Астана-Павлодар-Барнаул) пересекают от 700 до 1200 км территории северного Казахстана. Единственная дублирующая ветка через Тюмень, которая идет только по территории России, пока не способна пропускать значительные грузопотоки. Таким образом, внутрироссийский транзит в восточные регионы зависит от Казахстана⁸⁶⁰.
        В нескольких случаях сходные проблемы имеют место на локальном уровне. Границу с Казахстаном пересекают проходящий по территории Оренбургской области участок Союзное-Домбаровский, а также расположенный в Челябинской области участок Южно-Уральской железной дороги⁸⁶¹. Дважды пересекает границу проходящая через Волгоградскую и Астраханскую области железнодорожная магистраль, соединяющая прикаспийские регионы с центром России. Этот участок, в том числе и его казахстанские отрезки, подведомственны российской Приволжской железной дороге.
        В настоящее время обеими странами взят курс на уменьшение зависимости внутреннего транспортного сообщения от использования сопредельной территории. По имеющейся у автора информации, в ходе нынешних переговоров по делимитации границы российская сторона неоднократно выдвигала предложения о передаче ей (как правило на условиях обмена) некоторых приграничных территорий Казахстана, через которые проходят железнодорожные пути внутрироссийского значения. Однако эти участки являются важной частью и казахстанской транспортной инфраструктуры, обеспечивая сообщение между приграничными населенными пунктами РК. Поэтому такие предложения, также как и пожелания относительно изменения статуса подведомственных Казахстану участков железной дороги на российской территории⁸⁶², насколько нам известно, удовлетворены не были.
        Казахстан, с целью сократить зависимость своей транспортной инфраструктуры от сопредельной стороны, предпринял ряд конкретных шагов в этом направлении. В конце 2000 г. был введен в эксплуатацию участок, соединивший Семипалатинск с Павлодаром, что позволило осуществлять сообщение между ними без использования территории Алтайского края. В планах казахстанской стороны строительство ветки, предназначенной для соединения напрямую Семипалатинска с Усть-Каменогорском. В этом случае коммуникационная зависимость всего Северо-Восточного Казахстана от России существенно уменьшится.
        С другой стороны, имеет место и тенденция развития новых трансграничных транспортных путей, призванных облегчить сообщение между приграничными территориями России и Казахстана. Широкомасштабные планы имеются, в частности, у нижневолжских регионов - Астраханской и Волгоградской областей, - стремящихся к развитию связей с Атырауской областью Казахстана, которая является богатейшим нефтеносным регионом страны и к тому же территорией, через которую проходят стратегически важная железнодорожная магистраль, соединяющая Юго-Западную Россию с Центральной Азией. Речь идет о весьма дорогостоящих проектах: в астраханском случае - оцениваемом в 25-30 млн. долл. строительстве моста через пограничную реку Кигач, в волгоградском - о многократно более затратном проекте строительства второго моста через Волгу, обосновываемом во многом именно перспективами переориентации на регион транспортных потоков с центральноазиатского направления. Администрация Оренбургской области, имеющей наиболее тщательно проработанную программу приграничного сотрудничества, выступила с идеей создания магистрали Москва-Азия на основе уже существующей дороги Оренбург-Соль-Илецк- Акбулак-Актюбинск⁸⁶³.
        Степень коммуникационной контактности региональных участков границы довольно существенно различается. Наименее контактны участки Республики Алтай (1 второстепенная автодорога) и Волгоградской области (5 второстепенных автодорог и одна железнодорожная магистраль, идущая вдоль приграничной зоны и несколько раз пересекающая границу), тогда как Тюменская область (по насыщенности трансграничными коммуникациями), Омская область (по качественному сопоставлению протяженности границы с упомянутой насыщенностью), Челябинская область и Алтайский край (по числу железных дорог) в рассматриваемом отношении, напротив, являются лидерами. Соответствующие показатели отражены в приводимой ниже таблице.

Таблица 21Коммуникационный потенциал приграничных регионов РФ⁸⁶⁴

Пригранич- ный регион	Протяж. участка границы (км.)	Кол-во трансгр. ж/д участков	Кол-во авто- дорог (автома- гистралей/ дорог с тв. покрытием/ дорог без тв. покр./ грунтовых дорог)	Прибл. значение насыщенности регионального участка границы трансгранич. коммуникаци- онными путями (1 дорога на … км.). В скобках прив. значение насыщенности путями, по ко- торым возможно постоянное сообщение
Астраханская область	518	2	20 (-/-/3/17)	27 (140)
Волгоградская область	240	1	5 (-/-/2/3)	48 (80)
Саратовская область	552	1	17 (-/5/2/10)	31 (69)
Оренбургская область	1880	3	41 (2/8/2/29)	43 (125)
Челябинская область	869	3	25 (1/4/5/15)	31 (67)
Курганская область	574	2	23 (1/1/4/17)	23 (72)
Тюменская область	168	-	12 (-/3/3/6)	14 (28)
Омская область	1020	3	41 (2/7/12/20)	23 (43)
Новосибирская область	317	1	12 (-/3/2/7)	24 (53)
Алтайский край	844	3	15 (1/5/-/9)	47 (94)
Республика Алтай	517	-	1 (-/-/-/1)	480 (-)

        Учтенные в таблице коммуникационные пути, конечно же, не являются равноценными. В частности, грунтовые дороги труднопроходимы при плохих погодных условиях. В то же время прозрачность границы делает использование некоторых из них довольно заманчивым при осуществлении нелегальных трансграничных операций. К тому же приведенные в скобках цифры вряд ли можно считать точными: число сезонных дорог постоянно уточняется, причем нередко это происходит в ходе операций по пресечению контрабанды⁸⁶⁵. Таким образом, если первая цифра пятого столбца отражает коммуникационный потенциал для развития приграничного сотрудничества, значение в скобках в какой-то мере указывает на степень привлекательности участка для потенциальных нарушителей режима границы.
        В числе долгосрочных факторов, влияющих на характер трансграничного взаимодействия, важную роль играет ресурсный потенциал приграничных территорий. Этот потенциал весьма значителен, включая такие ценные ресурсы, как нефть (Астраханская, Оренбургская области), рудные ископаемые (Оренбургская и Челябинская области, уголь (Алтайский край), лес (республика Алтай), сельскохозяйственная продукция (в первую очередь, зерно), продукция животноводства (скот) и используемые для их производства территории (поля, пастбища), используемая для орошения вода. Фактор наличия этих и других ресурсов способствует, с одной стороны, развитию трансграничного сотрудничества и сохранению сложившихся в советский период производственных и технологических связей (особенно в сферах машиностроения, добычи и переработки полезных ископаемых, энергетики), с другой - благоприятствует нелегальной трансграничной активности (теневая торговля зерном, вырубка казахстанскими леса и т.п.) и становится камнем преткновения на переговорах по делимитации. Так, на астраханском участке предметом спора стали территории Каспийского шельфа, остров Укатный (месторождения нефти) и территории совхоза "Родина" (пастбища), на челябинском - территория Бускульского рудоуправления пос. Огнеупорный, на омском - несколько участков пахотных земель и т.п.⁸⁶⁶.
        Даже после распада СССР и частичного разрыва сложившихся производственных связей сохраняется тесная взаимозависимость производственного комплекса приграничных территорий РФ и РК, особенно значительно проявляющаяся в уральской и сибирской зонах российско-казахстанского приграничья. При этом зависимость казахстанской промышленности гораздо более существенна: будучи явно ориентирована на связи с Россией, она, согласно некоторым оценкам, может самостоятельно обеспечить менее 30% производственного цикла.
        В целом степень совместимости производственного потенциала приграничных регионов достаточно высока. В западной зоне сырьевая ориентация казахстанских регионов с явно преобладающей долей ТЭК хорошо сочетается с развитостью машиностроительного и металлообрабатывающего комплекса (в т.ч. производящего буровое оборудование и трубы) сопредельных российских областей, во многом обеспечивающих к тому же потребность казахстанских соседей в продукции легкой и пищевой промышленности. В северной зоне, как было отмечено выше, созданная в советский период структура промышленности подразумевает сохранение тесных трансграничных связей для обеспечения производственного цикла в сферах металлургии, машиностроения, топливной промышленности и других.
        В то же время сопоставление потенциала приграничных регионов с другими аналогичными показателями дает менее оптимистичную картину. Во-первых, большинство примыкающих к границе субъектов РФ существенно превосходят в этом отношении своих казахстанских партнеров. Наиболее показателен пример Тюменской области, ВРП которой примерно в полтора раза превосходит ВВП всего Казахстана⁸⁶⁷. При сопоставлении потенциала большинства других сопредельных регионов общая тенденция не меняется: так, ВРП Челябинской и Омской областей приблизительно в два раза выше, чем валовой продукт соседних Кустанайской и Северо-Казахстанской областей⁸⁶⁸. Если не считать явного аутсайдера - Республику Алтай, - только самые слабые в рассматриваемом отношении российские пограничные регионы (в частности, Курганская область) сравнимы с соседями и даже по ключевым параметрам уступают таким сопредельным регионам, как Павлодарская и Восточно-Казахстанская области.
        Еще разительнее в данном плане различаются приграничные регионы внутри одной страны. Один из "полюсов", Тюменская область, превосходит по ВРП другой - Республику Алтай, - в 237 раз⁸⁶⁹. В целом можно условно выделить 3 группы граничащих с Казахстаном субъектов РФ, обладающих в сопоставлении по ВРП высоким (Тюменская, Самарская, Челябинская), средним (Волгоградская, Оренбургская, Новосибирская, Саратовская, Омская области, Алтайский край) и относительно низким (Астраханская, Курганская области) потенциалом⁸⁷⁰.
        По Казахстану картина несколько иная: по данным на 1998 г., суммарный ВРП граничащих с Россией областей составлял 54,4% от общенационального. Однако тот факт, что еще в 1995 г. эта цифра составляла 66,8%⁸⁷¹, свидетельствует об особенно высокой зависимости производственного потенциала северных и западных регионов от влияния экономической конъюнктуры. С одной стороны (как это будет показано ниже), на сотрудничество с Казахстаном в наибольшей степени ориентированы российские регионы со средним и относительно низким уровнем ВРП, с другой - экономические системы сопредельных казахстанских областей в целом гораздо менее дифференцированы и стабильны, чем в соседних субъектах РФ.
        Инфраструктурные связи между Россией и Казахстаном не ограничиваются транспортной и производственной сферами. Определенное значение имеет, в частности, связь между объектами военной инфраструктуры в приграничной зоне. Некоторые из этих объектов имеют ключевое значение в контексте развития военного сотрудничества, что можно иллюстрировать на примере расположенного в Астраханской области полигона Ашулук, на котором регулярно проводятся совместные учения сил ПВО СНГ. В отдельных случаях части одного и того же объекта располагаются на территориях обоих государств, как это имеет место, в частности, в случае с полигоном Капустин Яр, относящийся к которому трассоизмерительный комплекс государственного летно-испытательного центра и другие объекты уходит далеко вглубь Казахстана (2 млн. га территорий Атырауской и Западно-Казахстанской областей) и, в соответствии с подписанными в 1995 г. соглашениями о разделе военного имущества, используется российской стороной на правах аренды⁸⁷².

СОЦИАЛЬНО-ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ И ЭТНОКУЛЬТУРНЫЕ ПРОЦЕССЫ
        В граничащих с Казахстаном российских регионах проживают около 26 млн. чел.⁸⁷³, из которых более 3 млн. - в непосредственно прилегающих к границе административных районах⁸⁷⁴. Население северных и западных приграничных регионов Казахстана составляет 5,8 млн. чел., из них 2,4 млн. - в сельской местности (в северных районах этих областей плотность населения несколько больше)⁸⁷⁵. Демографические пропорции в непосредственно прилегающей к границе зоне можно считать, таким образом, сопоставимыми, хотя соответствующий потенциал приграничных регионов почти в пять раз различается в пользу России.
        Наиболее соизмеримым в этом отношении является демографический потенциал участка Курганской и Тюменской областей (2,4 млн. чел.) - с одной стороны и Кустанайской и Северо-Казахстанской областей - с другой (1,7 млн. чел.); Алтайского края (2,7 млн.) и Восточно-Казахстанской области (1,5 млн.)⁸⁷⁶. Напротив, самый разительный контраст имеет место на северо-западном участке, где с относительно слабонаселенной Западно-Казахстанской областью (630 тыс. чел.) имеют протяженные границы такие регионы, как Волгоградская, Саратовская, и Оренбургская область с суммарным населением более 7,6 млн. чел. Другой северо-западный регион Казахстана - Актюбинская область (683 тыс. чел.) - уступает единственному сопредельному субъекту РФ - области Оренбургской (2,2 млн. чел.) - более чем в три раза.
        При этом выраженная демографическая барьерность (затрудняющая трансграничное взаимодействие ввиду слабой заселенности приграничных территорий) характерна лишь для частей западного и восточного участков. В первом случае (приграничная зона, включающая территории, с одной стороны, Астраханской и Волгоградской, с другой - Атырауской и Западно-Казахстанской областей) сказывается ландшафтная и коммуникационная барьерность полупустынного Заволжья, во втором (зона, включающая часть приграничных территорий Алтайского края, Республики Алтай, а также Восточно-Казахстанской области) - Горного Алтая. Особенно сильна такая барьерность во втором случае, учитывая, что средняя плотность населения в приграничных районах Республики Алтай составляет менее 1 чел. на кв. км.
        Социальная ситуация в российско-казахстанском приграничье во многом определяется такими качественными демографическими характеристиками, как возрастная и половая структура населения, а также структура его занятости. В числе обозначившихся в постсоветский период тенденций следует отметить "старение" постоянно проживающего в приграничных районах населения в сочетании с высоким процентом молодых людей в составе переезжающих в данные районы как внешних, так и внутренних (в Казахстане) мигрантов. В ряде случаев "конфликт поколений" с их различными ценностными ориентациями, становится, наряду с проблемами трудоустройства, одним из катализаторов межэтнических противоречий.
        По уровню урбанизации большинство российских приграничных регионов заметно превосходит своих казахстанских соседей. Закономерно, что число проживающих в сельской местности (и особенно в приграничье, учитывая, что с казахстанской стороны доля проживающего там сельского населения во всем населении региона в целом выше, чем со стороны российской) в ряде случаев оказывается сопоставимым.
        Такое соотношение отражает не только различия в структуре экономики сопредельных регионов (с казахстанской стороны доля сельского хозяйства заметно выше), но и объективно далеко не одинаковое для них социальное значение приграничных районов. С российской стороны эти районы в значительном большинстве случаев представляют собой периферию, играющую явно второстепенную роль в социальной жизни соответствующих регионов. В казахстанских же областях население приграничных районов объективно является достаточно важным социальным фактором. Его значение несколько снижается, правда, в связи с отсутствием выборов региональной и районной исполнительной власти, однако само по себе приграничное положение таких районов и фактическое тяготение многих из них к сопредельному государству по крайней мере теоретически требуют тщательного учета данного фактора в контексте не только региональной политики но и обеспечения национальной безопасности РК.
        Демографические проблемы российско-казахстанского приграничья очень тесно переплетаются с этническими. В данном случае важнейшим показателем является соотношение между титульными для сопредельных стран этносами - русскими и казахами. Во многих случаях немаловажное значение имеет и фактор наличия в приграничье других этнических групп, подчеркивающих свою этнокультурную самобытность. Этническая картина российско-казахстанского приграничья отражена в приводимой ниже таблице.

Таблица 22Этническая характеристика российско-казахстанского приграничья⁸⁷⁷

Регион РФ	Процентное соотношение русского и казахского населения в пригранич- ном регионе и его пригранич- ных районах	Проц. доля других наиболее многочисл. групп, выраженно обособлен. в этнокультур. плане от титульного этноса (в пригранич. регионе и пригранич. зоне)	Регион РК	Процентное соотношение казахского и русского населения в пригранич- ном регионе	Проц. доля других, наиболее многочисл. групп, обособлен. в этнокультур. плане от титульного этноса (в пригранич. регионе)
Астраханская область	72/12,8 50,7/32,2	татары - 7,2/3	Атырауская область	89/8,6	-
			Западно-Казахстанская область	64,7/28,2	украинцы - 3,2 татары - 1,6
Волгоград- ская область	89/1,6 33/57	татары - 1/2,8 немцы-1,1/7,1 чеченцы - 0,4/2,2
Саратовская область	85,6/2,7 57,6/34,3*	Татары - 2/**
Самарская область	83,4/0,4 /	татары - 3,6/**
Оренбургская область	72,2/5,1 54,7/30	татары - 7,3/6,4
			Актюбинская область	70,7/16,8	украинцы - 9
			Кустанайская область	30,9/42,3	украинцы - 12,8 немцы - 5,6 татары - 2
Челябинская область	68,1/0,9 71,9/13,6*	татары -8,5/5,1**
Курганская область	91,4/1,5 92,1/3,8*	татары - 2,1/**
			Северо-Казахстан-ская область	29,5/49,8	украинцы - 6,5 немцы - 5,7 поляки - 2,6 татары - 2,3
Тюменская область (без Ханты-Ман- сийского и Ямало-Ненецкого автономных округов)	83,7/1,0 89/4,5	татары - 7,8/1,5
Омская область	80,3/3,5 59,6/10	немцы - 6,3 татары - 2,3
			Павлодарская область	38,6/41,9	украинцы - 7,8 немцы - 7,8 татары - 2,1
Новосибир- ская область	92/0,4 86,5/2,6	немцы - 2,2/6,7
Алтайский край	89,5/0,4 88,6/1,2	немцы - 4,8/4,1
			Восточно-Казахстанская область	48,5/45,4	немцы - 2,1 татары - 1,6
Республика Алтай	60,4/5,6 /	алтайцы - 31/**

        * Данные по приграничной полосе соответствующих регионов.
        ** Данные у автора отсутствуют.

        Приведенные выше данные показывают, что статистика регионального масштаба далеко не всегда дает сколько-нибудь репрезентативную картину с интересующей нас точки зрения. Очень высокий уровень урбанизации российских приграничных регионов делает преобладание в них русского населения подавляющим. Даже в Астраханской области, где казахи составляют наибольшую во всей российской части приграничья процентную долю населения, численность казахов в областном центре по данным переписи 1989 г. не превышала 3%. Вместе с тем в западной части российско-казахстанской приграничной зоны соотношение русских и казахов оказывается сопоставимым. Это происходит во многом ввиду предпочтения казахами условий сельской местности и тяготения к компактному расселению.
        Следует обратить внимание на фактор наличия других этнических групп, подчеркивающих свою этнокультурную самобытность. В российской части приграничья довольно существенную роль играет наличие общин татар и немцев, а в Волгоградской и частично Астраханской области - чеченцев. Это усложняет функционирование системы межнациональных отношений на микроуровне: "третья этническая группа" на уровне массового восприятия может как выполнять функцию амортизатора, так и создавать новые проблемы в рамках таких систем.
        Во многом иная ситуация наблюдается в казахстанской части приграничья. Здесь бросается в глаза различие между "казахским" западом и северо-западом и "русским" севером и северо-востоком. Несмотря на то что в сельской местности казахи в среднем составляют гораздо более значительный процент населения, чем в городах, численность русского населения в прилегающей границе зоне в целом гораздо выше, чем в сельской местности.
        В постсоветский период проблемы межэтнических отношений в российско-казахстанском приграничье тесно связаны с происходящими здесь миграционными процессами, этническая составляющая которых приобретает все более важную и заметную роль. Имеющие ныне место этносоциальные тенденции упомянутых процессов наметились еще в советский период. Речь идет как о вызванном социальными причинами (разница в уровне жизни, перспективы трудоустройства и т.п.) увеличении численности казахов в прилегающих к административной границе с КазССР районах РСФСР, так и о начавшемся в 1970-е гг. по аналогичным причинам (включая определенные трудности карьерного роста для представителей этнических, не вписывавшихся в негласно действовавшую при распределении должностей клановую систему) оттоке "русскоязычного" населения из Казахстана.
        В условиях острого социально-экономического кризиса, политической дезинтеграции постсоветского пространства и фактической легитимизации этнонационализма в качестве официальной идеологии большинства новых независимых государств миграционные процессы с выраженной этнической спецификой резко интенсифицировались. В ряде районов российско-казахстанского приграничья (особенно в западной зоне) этнодемографический баланс существенно изменился в пользу казахов⁸⁷⁸. В целом тенденция казахской миграции в приграничные районы России, а также прилегающие к границе районы Казахстана заметна даже в тех регионах (или их частях), где казахи составляют значительное меньшинство населения.
        Однако явно преобладающую часть направляющихся в Россию мигрантов из Казахстана составляют русские. За период с 1989 по 1999 г. их убыль составила почти 1,6 млн. чел. или 26,4%. К этому можно добавить резкое сокращение численности проживающих в стране украинцев (на 329 тыс., или 38%) и особенно немцев (на 593 тыс., или 63%). Следует также отметить значительное (на 71,8 тыс., или 22%) сокращение численности живущих в Казахстане татар. Показатели сокращения численности вышеуказанных этносов в приграничных районах Казахстана в целом аналогичны: убыль русских составила за десятилетний период более 25% (650 тыс. из 2,6 млн.), украинцев - более 34% (154 из 449 тыс.), немцев - 55 % (170 из 311 тыс.), белорусов - 43% (26 из 60 тыс.), татар - 21 % (24 из 116 тыс.) ⁸⁷⁹.
        Значительное большинство выезжающих из Казахстана мигрантов, в том числе и казахов, направляется в Россию, включая ее сопредельные регионы, для которых именно Казахстан в большинстве случаев является главным источником внешней миграции. Доля казахстанских мигрантов, официально регистрируемых в граничащих с республикой регионах РФ, как правило, составляет от 60 до 80%. Среди них явно преобладают русские, тогда как казахи по численности порою занимают даже не второе, а третье или четвертое место в этническом составе переселенцев⁸⁸⁰.
        Распределение прибывающих в российский регион мигрантов во многом зависит от специфики данного региона и от особенностей проводимой на региональном и федеральном уровнях миграционной политики. Хотя горожане в таких миграционных потоках составляют наибольшую долю, в России прибывшим зачастую предлагается новое место жительства и работа в сельской местности, в том числе и в приграничных районах; потому в менее урбанизированных регионах большинство мигрантов расселяется именно вне крупных городских центров⁸⁸¹. Обустраиваться в сельской местности предпочитают прежде всего люди, ранее жившие в сходных условиях, а также мигранты с низким уровнем достатка, которые не могут себе позволить приобретение жилья в крупных городах.
        Интенсификация миграционных процессов в сочетании с проблемами адаптации представителей различных этнических общин и субэтнических групп к социальному окружению часто осложняют межэтнические отношения в российско-казахстанском приграничье. Одной из главных трудностей адаптации является смена мигрантами условий проживания, окружающей социальной среды.
        Так, "русскоязычным" мигрантам-горожанам часто приходится адаптироваться в условиях сельской местности, где социально-экономические проблемы (порою еще более серьезные, чем в Казахстане) накладываются на проблемы межэтнических отношений, катализатором которых становятся процессы этнокультурного и религиозного возрождения, а также многоэтничная миграция.
        В последнем случае противоречия возникают не только между русскими и казахами, а внутри этих этнических общин по социальному или субэтническому признаку. Можно отметить, например, достаточно выраженную тенденцию пополнения казахской общины приграничной зоны полумаргинальными и маргинальными элементами, мигрантами из внутренних сельских районов Казахстана, надеющихся найти себе источник существования в контактных приграничных зонах, тяготеющих к государству с более высоким уровнем жизни. Учитывая сложность этнической ситуации в таких зонах и направленность части подобных миграционных потоков в районы с преобладанием русского населения (в том числе таких, как Шемонаихский район Восточно-Казахстанской области, где русские традиционно составляют около 90%), нетрудно заключить, что такая миграция создает благодатную почву для перерастания социальных противоречий в межэтнические.
        Не является однородной и русская (в более широком смысле "русскоязычная") община, которая по российскую сторону границы в последние годы в значительной степени формируется за счет мигрантов из Казахстана. Помимо уже отмеченных социально-статусных различий между последними и коренным русским населением приграничья, существует довольно значительная разница в ментальности, сформировавшаяся под влиянием как относительно краткосрочных (ожидания мигрантов по поводу изменения своего социального и этносоциального статуса), так и более долгосрочных факторов, таких как долговременное и устойчивое влияние других этнокультурных традиций.
        Как отмечают многие наблюдатели, "казахстанские русские" фактически являются особым субэтносом, отличным от русских, проживающих в России. Порою противоречивые характеристики, применяемые по отношению к данному субэтносу, включают такие отличительные качества и ценности, как более четкое восприятие социальной иерархии, прагматичность и расчетливость, больший по сравнению с основной массой русских индивидуализм (или, напротив, коллективизм) и т.п.⁸⁸². Следует учитывать, что русские мигранты из Казахстана далеко не являются однородной в этнокультурном плане массой: существуют довольно значительные различия между представителями казачества, потомками переселенцев советского периода (наиболее мощная волна пришлись на период освоения целины) и живущими в Восточном Казахстане старообрядцами-кержаками. Каждая из этих групп является носителем определенных ментальных установок: от традиционализма и, возможно, наиболее сильной в рассматриваемом плане этнокультурной резистентности кержаков до наложенной на "защитное" этническое возрождение типично советской системы ценностей переселенцев периода освоения целины⁸⁸³.
        Различного рода противоречия во взаимоотношениях в между титульными для сопредельных стран этносами и внутри них порою дополняются (а в отдельных ситуациях и перевешиваются) фактором "новой миграции" представителей других этносов. В западной зоне российско-казахстанского приграничья таким фактором является "кавказская" (в частности, чеченская и азербайджанская) миграция, происходящая благодаря наличию проходящих по приграничной зоне железных дорог. Конфликтные ситуации возникают из-за занятия переселенцами важных социальных ниш (контроль над местными продовольственными рынками и т.п.), замкнутости создаваемой ими этносоциальной микросреды, маргинального положения значительной части мигрантов по отношению к социальному окружению (что объясняет высокий уровень преступности) и т.п.
        Под воздействием вышеуказанных и некоторых других факторов уровень конфликтности межэтнических отношений в российско-казахстанском приграничье имеет тенденцию к относительно медленному, но в то же время достаточно определенному и устойчивому увеличению. Социальные проблемы приграничной зоны нередко приобретают этническую окраску и получают выражение в конфликтных проявлениях этнического и религиозного возрождения.
        В постсоветский период в массовом сознании населения приграничных районов произошел заметный сдвиг в сторону более четкого восприятия обособленности своей этнической общности от других, заметно отличных в культурном и религиозном планах. Так, проведенные в Оренбургской области в 1998 и 2000 гг. социологические опросы зафиксировали, что лишь 9,8% русских и 17,1% казахов готовы принять человека другой национальности в качестве близкого родственника (при этом, соответственно, 65,6% всех опрошенных отметили, что национальность и вероисповедание влияют на выбор брачного партнера), что для 60% респондентов (70,8% русских и 51,5% казахов) национальность и вероисповедание играют важную роль при голосовании на выборах в местные органы власти. Довольно показательно, что лишь 28,1% русских и 18,3% казахов сочли желательной формой контакты с представителями другой национальности в рабочем коллективе⁸⁸⁴.
        О несколько возросшем за последние годы конфликтном потенциале межэтнических отношений в регионе, имеющем наиболее протяженный участок границы с Казахстаном, свидетельствуют значительное увеличение доли респондентов, безусловно готовых принять "участие в акциях людей своей национальности" (24,6% в 2000 г. по сравнению с 10,8% в 1998 г. у русских и 24,8% по сравнению с 12,5% у казахов⁸⁸⁵), и более чем двукратном росте числа респондентов-казахов, часто сталкивающихся с проявлениями неприязни к ним на национальной почве (13,1% в 2000 г. против 5,7% в 1998 г.)⁸⁸⁶. Такая неприязнь экспертами во многом связывается с информацией о дискриминационной политике по отношению к русским в Казахстане⁸⁸⁷.
        Вышеприведенные и некоторые другие данные свидетельствуют о том, что уровень конфликтности в сознании русских зачастую оказывается существенно выше, чем у представителей других этносов, включая казахов. Возможно, это объясняется большим ощущением тревожности по поводу "наступления" иноэтничной и инокультурной среды, которая по сути является "односторонне проницаемой", будучи способной адаптироваться к российским условиям, но оставаясь при этом довольно закрытой для иноэтничного социального окружения.
        Об уровне конфликтности таких отношений в других регионах пока известно мало, хотя довольно серьезные латентные противоречия отмечаются и в этих случаях. Одно из такого рода противоречий связано с перераспределением статусных позиций в контексте изменения этнодемографического баланса. В регионах, подобных Волгоградской области, где соотношение русских и казахов в приграничных районах является сопоставимым, в среде "русскоязычного" населения отмечается озабоченность перспективой перераспределения упомянутых позиций в пользу казахов, которые благодаря клано-этнической солидарности существенно усилили свое представительство во власти и в тех секторах, где должности распределяются административным путем (сферы образования, государственной медицины и т.п.). Создается вместе с тем впечатление, что секторы малого и среднего бизнеса как в российской, так и в казахстанской части приграничья остаются по крайней мере более "русскоязычными", чем большинство других сфер деятельности, служа в некоторых случаях (особенно в Казахстане) своего рода "социально-экономическим оплотом" для русскоязычного населения.
        В казахстанской части приграничья проблема социальных перспектив для нетитульного населения имеет особую остроту. При официально декларируемом равноправии представителей всех национальностей языковая политика (применение казахского языка в качестве ключевого критерия при отборе на ряд государственных должностей и поступлении в вузы в сочетании со слабой системой языкового образования) и негласно функционирующая клановая система на практике ведут к дискриминации иноэтничных групп (а в ряде случаев - и субэтнических групп внутри самого казахского этноса), потере многими представителями последних ощущения возможности занять достойное положение в казахстанской социальной системе.
        Накладываясь на тяжелые социально-экономические условия, эти проблемы создают серьезную почву не только для дальнейшей эмиграции русскоязычного населения в Россию, но и для роста межэтнических противоречий в Северном Казахстане вплоть до дальнейшего усиления ирредентистских настроений. При этом в этнонациональной политике Казахстана в его северных районах пока преобладают скорее охранительные меры, направленные на негласное закрепление приоритета титульного этноса в социальной системе. Так, подавляющее большинство акимов в приграничных регионах является казахами, последние (вне зависимости от этнического состава региона) как правило заметно преобладают в силовых структурах, в том числе и занятых обеспечением пограничного режима⁸⁸⁸.
        Соответствующие мотивы, по всей вероятности, нашли свое отражение и в проводимой Казахстаном в постсоветский период административно-территориальной политике в отношении своих северных регионов. Речь идет, в частности, о переносе столицы из Алматы в Астану и изменении этнического баланса в бывшей Целиноградской области, приведшему к тому же результату объединению Семипалатинской (преимущественно "казахской") и Восточно-Казахстанской (с заметным преобладанием русского населения) областей. Создается впечатление, что выработка долгосрочной социальной политики, направленной на интеграцию этнических меньшинств в казахстанское общество, на практике не является для Астаны главным приоритетом.
        В то же время выраженно периферийное расположение приграничных районов зачастую препятствует российским казахам сделать выходящую за локальный уровень карьеру, что также порою может создавать у них ощущение маргинальности по отношению к российской социальной системе и даже дискриминации по этническому признаку. Это суждение подтверждается результатами социологического опроса, проведенного российскими исследователями А.Ю. Быковым и О.В. Борониным в казахской средней школе п. Кирей Алтайского края. Согласно данным результатам, 16 из 20 респондентов-старшеклассников хотели бы остаться на постоянное место жительства не в России, а в Казахстане (в Павлодаре, Астане или Алматы), что небезосновательно объясняется авторами исследования именно отсутствием социальных перспектив для опрашиваемых в российской социальной структуре, прежде всего в структуре российского города⁸⁸⁹.
        Дополнительные проблемы этнокультурного характера в приграничной зоне создает религиозное возрождение. И православие, и ислам в постсоветский период стали ключевыми компонентами этнической идентичности традиционно исповедующих эти религии этнических общностей, нередко подчеркивающими обособленность последних от иноэтничного окружения. В постсоветский период российско-казахстанское пограничье рассматривается прежде всего как христианско-исламское, причем в ряде случаев это делается сквозь призму конфронтационно-геополитической парадигмы, о которой речь пойдет далее. На локально-бытовом уровне больший акцент на религиозные различия объективно способствует усилению замкнутости тяготеющих к различным религиозным традициям этнокультурных общностей. Согласно данным уже упомянутых опросов в Оренбургской области, религиозная принадлежность имеет важное значение при выборе брачного партнера для 51% и при голосовании в местные органы власти - для 54% опрошенных⁸⁹⁰.
        При всех проблемах в сферах межэтнических и межконфессиональных отношений следует отметить и наличие достаточно мощных стабилизирующих факторов, придающих данным отношениям значительный запас прочности. В числе таких факторов следует особо отметить сохранение общего культурного пространства с преобладающим российским влиянием, включая ключевую роль русского языка как в русской, так и по-прежнему в казахской среде. Лояльное отношение к России как к носителю этой культуры, стране с более привлекательными социально-экономическими условиями и ведущему экономическому партнеру в Казахстане заметно преобладает над негативным и враждебным.
        Важнейшую роль в сохранении определенного уровня стабильности межэтнических отношений в российской части приграничья играет приоритетное значение гражданской самоидентификации как для русских, так и для казахов. Опрос в Оренбургской области показал, что 78,7% русских и 68,3% казахов чувствуют себя прежде всего гражданами России и лишь 6,8 и 15,3% соответственно - представителями своей национальности⁸⁹¹. Возможно, меньшая (чем в данном случае) значимость гражданской идентичности как для русских, так и для казахов, отрицательно сказывается на стабильности ситуации в казахстанской части приграничья.
        В сфере религиозной стабилизирующую роль играет традиционно высокая степень толерантности и русских, и казахов. В обоих случаях терпимость называется в качестве важнейших черт национального менталитета. Сказывается также поверхностность религиозности преобладающей части русских и казахов, что объясняется влиянием советского периода, поверхностностью исламизации казахов и периферийностью казахского ислама по отношению к мусульманскому миру.
        Учитывая исторический опыт существования казахского этноса на стыке двух культурно-цивилизационных традиций, данный этнос с такой точки зрения может рассматриваться в качестве пограничного, и эта пограничность проявляется в числе прочего в достаточно успешной абсорбации культурных ценностей сопредельных социокультурных общностей. Принимая во внимание аналогичные основания, пограничным с культурно-исторической точки зрения можно считать и русский этнос. Такая пограничность, как представляется, во многом объясняет совместимость серьезно различающихся этнокультурных традиций, носители которых взаимодействуют в неблагоприятных социально-экономических условиях при относительно низком уровне открытой конфликтности.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ГЕОПОЛИТИКА
        Тенденции развития ситуации в межэтнической и межконфессиональной сфере во многом будут зависеть от политической конъюнктуры взаимоотношений между сопредельными государствами. В целом фон для таких взаимоотношений достаточно благоприятен. Россия и Казахстан официально рассматривают друг друга в качестве приоритетных партнеров и декларируют приверженность курсу на интеграцию в экономической, политической, культурной и других сферах. Оба государства являются членом Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), созданного в октябре 2001 г. и заменившего собой существовавший с 1995 г. Таможенный союз. Заключено большое количество соглашений, регулирующих двухстороннее сотрудничество в политической, военной, экономической, гуманитарной, экологической и других сферах.
        Помимо сильной экономической взаимозависимости и тесных социокультурных связей к сохранению отношений стратегического партнерства по самому широкому спектру вопросов стороны подталкивают геополитические соображения. В настоящих условиях центральноазиатское направление является одним из наиболее уязвимых в контексте как региональной стабильности, так и национальной безопасности РФ. Исходящие с этого направления вызовы для эффективного ответа на них требуют объединения усилий России и стран Центральной Азии. Казахстан в силу своей геополитической роли "комплексного буфера" (не только в политическом, но и в социокультурном плане) объективно является незаменимым звеном в системе обеспечении безопасности России на южном направлении.
        Еще более велика роль РФ в контексте обеспечения национальной безопасности РК. Огромные территориальные ресурсы последней не подкреплены в достаточной мере ресурсами экономическими и демографическими, а также эффективностью политического режима. Как следствие, в геополитическом плане казахстанская территория потенциально является комплексным вакуумом, который может быть заполнен в случае усиления экономического, политического, демографического или идеологического давления извне. Речь идет о возможной экономической и демографической экспансии со стороны Китая, о далеко не исчезнувшей с разгромом афганского движения "Талибан" опасности распространения влияния радикального исламизма, уже имеющего достаточно серьезную социальную почву в южных районах страны. В этих условиях ориентация на Россию представляется значительной части казахстанской политической элиты если не однозначно желательным вариантом, то по крайней мере меньшим из зол.
        В то же время элемент "геополитического алармизма" в рассматриваемом контексте присутствует как на официальном, так и на неофициальном уровне. Казахстанские власти озабочены ирредентистским потенциалом "русскоязычного севера" и фактически проводят политику, направленную на изменение этнодемографического баланса этих территорий, ослабление их экономической зависимости от России. В то же время озабоченность "казахской демографической экспансией" в западной части российской пограничной зоны уже выражается (пока по большей части полуофициально) региональными властями.
        В ряде случаев сложившаяся в постсоветский период ситуация рассматривается сквозь призму цивилизационного противостояния и "наступления ислама", ведущегося в числе прочего и с территории Казахстана. Еще в 1994 г. такое мнение выразил, в частности, российский политолог И. Могилевкин, предположивший, что северокавказское и центральноазиатское направления исламского возрождения могут "соединиться в бассейне Нижней Волги и продолжить движение дальше, вверх по течению... разрезая... Россию на две части"⁸⁹². Как буфер, разделяющий исламский мир Волго-Уральского региона и Центральной Азии порою рассматривается территория Оренбургской области. Вряд ли можно согласиться с такой точкой зрения, видящей в исламском мире единое целое, не принимая во внимание поверхностность исламизации казахов и то сильнейшее культурное влияние, которое по-прежнему продолжает оказываться на Казахстан из России.
        Однако вышеупомянутый подход находит определенное выражение в проводимой ФПС РФ политике, которая некоторыми наблюдателями интерпретируется как создание защитного "пояса православия" (строительство церквей, привлечение духовенства к работе с пограничниками и т.п.) в приграничной зоне⁸⁹³. Такая политика, при наличии определенных аргументов в ее пользу (за отодвижением культурной границы в перспективе может быть "размыта" и граница государственная), может иметь побочный эффект: излишнее акцентирование внимания на этноконфессиональных различиях чревато искусственным усилением поляризации по религиозному признаку, а в долгосрочной перспективе - превращением пограничной зоны в "линию цивилизационного разлома" по С. Хантингтону.
        С точки зрения парадигмы "цивилизационно-геополитического алармизма", обращает на себя внимание неблагоприятное положение Астраханской и Оренбургской областей, которые при таком подходе представляются чем-то наподобие "геополитических горлышек", будучи зажатыми с двух сторон национальными образованиями (в астраханском случае Казахстаном и Калмыкией, а в оренбургском - Татарстаном, Башкирией и Казахстаном) представляющими иные цивилизационные традиции и полуофициально имеющими к тому же порою довольно существенные территориальные претензии по отношению к своим соседям.
        Идеей цивилизационной солидарности с Казахстаном уже неоднократно пытались манипулировать политические элиты Татарстана и Башкирии для оказания давления на центр. Действительные цели такого давления заключались, по-видимому, в достижении конкретных практических целей экономического и политического характера, а не в создании "исламского блока" против "христианского центра".

ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
        Учитывая официально начатый в 1999 г. процесс определения линии прохождения российско-казахстанской сухопутной границы⁸⁹⁴, территориальный вопрос в настоящее время приобрел особую политическую значимость в контексте отношений между двумя сопредельными государствами. С осени 2000 г. работает двухсторонняя комиссия, которая к моменту написания монографии подготовила согласованные предложения по делимитации на участке от Астраханской до Курганской областей. За основу стороны приняли административно-территориальную границу, проведенную в советский период между РСФСР и КазССР. Такой подход позволяет избежать значительных территориальных споров, однако оставляет проблемы локального характера, связанные с нечеткостью оформления и изменениями статуса ряда территорий и объектов в период существования СССР, неудобством расположения ряда трансграничных коммуникаций и хозяйственных объектов, разграничением водоемов и т.п. Ввиду трудностей такого разграничения в числе спорных участков оказались или потенциально могут стать о. Укатный (участок Астраханской области) четыре острова в русле р. Урал, три - р. Пятихатка и три - р. Илек (Оренбургская область), заливные луга в пойме р. Уй и поверхности озер Пьянково и Филатово (Курганская область).
        Из хозяйственных объектов в качестве предметов спора упоминались территории совхоза (племзавода) "Родина" (Астраханская область), казахстанская часть Джаныбекского дендрария (участок Волгоградской области), плотина на казахстанской территории, прилегающей к Новоузенскому району Саратовской области, территории Бускульского рудоуправления пос. Огнеупорный (Челябинская область), используемые российскими фермерскими хозяйствами участки пахотных земель на сопредельной с Омской областью территории РК и ряд других объектов. В числе спорных участков фигурируют и объекты культурно-бытового назначения, такие как кладбище в районе между с. Викторовка (Тюменская область) и г. Долматово (Северо-Казахстанская область), которое жители российской части приграничья продолжают использовать для захоронений, несмотря на принадлежность этой территории РК⁸⁹⁵.
        Главными аргументами в пользу суверенитета той или иной стороны над участком приграничной зоны остаются доводы историко-правового характера, связанные преимущественно с разграничением, проводившимся между губерниями "основной части" РСФСР и Киргизской (затем - Казахской) АССР (с 1936 г. - ССР) в 1920-е гг. и позже. Первоначально в состав Автономной Киргизской Советской Социалистической республики, созданной 26 августа 1920 г. декретом ВЦИК и СНК РСФСР, вошли Семипалатинская, Тургайская, Уральская, Акмолинская (за исключением г. Омска и окрестной территории) области в их административных границах дореволюционного периода, а также Букеевская орда, Синеморская, Сафоновская, Ганюшкинская, Николаевская волости Астраханской губернии, часть территории Закаспийской области⁸⁹⁶. С сентября 1920 по июль 1925 г. в составе КирАССР (с 1925 - КазАССР) находились некоторые районы Оренбургской губернии, в административном центре которой и находилась столица автономии.
        Процесс размежевания на локальном уровне, оставивший наследие в виде правовых пробелов и других проблем, вновь возникших в ходе делимитации, наталкивался на серьезные трудности политического, экономического и правового характера. Разграничение на упомянутом уровне производилось в первую очередь на основе принципа экономической целесообразности с учетом волеизъявления местного населения. Решения региональных комиссий (межведомственной комиссии Сибревкома и др.) утверждались на уровне ВЦИК. Как отмечают исследователи проблемы, одна из главных ошибок первоначального этапа состояла в том, что решения принимались центральной властью без исчерпывающих материалов с мест. При этом учитывались и фиксировались в пределах границ губерний лишь населенные пункты, тогда как принадлежность больших сельскохозяйственных массивов, других природно-ресурсных угодий долгое время оставалась неопределенной⁸⁹⁷.
        Хотя размежевание производилось между административными образованиями, входившими в одну и ту же республику - РСФСР, - вопрос о принадлежности некоторых территорий вызывал ожесточенные споры на уровне губерний и в ряде случаев решался в течение нескольких лет. Территориальный вопрос при размежевании имел столь серьезную остроту, что постановление ВЦИК от 27 декабря 1924 г. "О размежевании границ Алтайской губернии и Автономной Киргизской Социалистической Советской республики" предусматривало возможное изменение границ в соответствии с волеизъявлением проживавшего на сопредельных с Алтайской губернией территориях русского населения. Ввиду своей сложности и необходимости согласования на нескольких уровнях эта процедура, однако, так и не применялась⁸⁹⁸.
        Изменения местного характера продолжались в течение последующего времени. Так, в 1930 г. Омскому округу Сибирского края передали часть территории Петропавловского уезда КазССР. В 1956 г. в состав Астраханской области была включена южная часть Джаныбекского района Западно-Казахстанской области. В 1962 и 1965 гг. произошли изменения границы между Челябинской и Кустанайской областями со взаимным обменом территориями и передачей РСФСР двух населенных пунктов. Эти и другие аналогичные решения менее значительного масштаба мотивировались хозяйственными потребностями сопредельных территорий⁸⁹⁹. На локальном же уровне касающиеся мелких участков вопросы владения и аренды могли решаться даже руководителями хозяйственных субъектов. В настоящее время, как уже неоднократно отмечалось выше, статус ряда арендованных участков создает довольно серьезные проблемы в процессе делимитации границы.

ПРОБЛЕМЫ ПОГРАНИЧНОЙ ПОЛИТИКИ И БЕЗОПАСНОСТИ
        Четкое определение линии прохождения рубежей является одной из приоритетных проблем пограничной политики сторон. Ввиду уникальности российско-казахстанской границы в планах протяженности, происхождения, этнокультурной специфики в сочетании с политической и социально-экономической ситуацией постсоветского периода определение общей стратегии пограничной политики и ее приоритетов в рассматриваемом случае затянулось более чем на десятилетие.
        В первые годы после распада СССР в политических элитах как России, так и Казахстана преобладала точка зрения, согласно которой российско-казахстанская граница должна оставаться прозрачной и даже номинальной, тогда как основное внимание следовало уделять обеспечению безопасности внешних границ СНГ, которым на центральноазиатском направлении тогда практически на всех участках занимались российские пограничники. Такой подход мотивировался как дороговизной обустройства границы, так и тесными этническими и культурными связями населения по обе ее стороны.
        В рассматриваемый период стороны определили основополагающие правовые принципы правового режима своих границ⁹⁰⁰ и приступили к осуществлению таможенного контроля. Необходимость последнего во многом обуславливалась социально-экономическими проблемами периода, подобными расцвету полулегальной активности, связанной с перепродажей товаров в условиях резких колебаний цен, некоторые из которых (особенно в Казахстане) в то время еще отпущены не были.
        На региональном и локальном уровнях внимание к проблемам границы и трансграничного взаимодействия в первой половине 1990-х гг. было еще слабым. Это может быть объяснено тем, что данные проблемы еще не воспринимались в качестве вопроса, требующего комплексного решения, а новая граница - в качестве полноценного рубежа, разделяющего Россию с "чужим" государственным образованием. На уровне массового сознания приграничных областей поначалу далеко не всегда воспринимался сам факт существования прилегающей к их региону государственной границы.
        Качественное изменение ситуации произошло во второй половине, особенно в конце 1990-х гг. Важнейшими предпосылками такого изменения стали существенные сдвиги в этносоциальной и этнодемографической ситуации в приграничных районах, более четкое оформление региональных интересов в сфере трансграничного взаимодействия. Особое значение имела смена конъюнктуры в сфере безопасности, включая повышение актуальности новых проблем глобального, регионального и локального уровня.
        Значительная часть вызовов безопасности России и ее регионов на центральноазиатском направлении стала актуальной в результате ослабления прежде малопроницаемой системы безопасности границ со странами "дальнего зарубежья". Принятая ФПС концепция "стратегии двух границ", рассматривавшая рубежи новых государств Центральной Азии в качестве первой и фактически основной линии контроля, оказалась под сомнением после вывода российских пограничников, охранявших внешние границы Казахстана, Киргизии, Узбекистана и Туркмении, более чем двукратного сокращения контингента в Таджикистане. Причинами серьезного ухудшения ситуации в сфере безопасности российско-казахстанской границы стали дезинтеграция жесткой системы внутреннего административного контроля в пределах пространства бывшего СССР, вызревание новых социальных проблем, в том числе и оформление международных преступных группировок, которые за несколько лет сумели довольно четко отладить каналы своей трансграничной деятельности.
        Наиболее серьезным риском глобального (точнее регионального с тенденцией к "глобализации") масштаба стало беспрецедентное увеличение объемов наркоторговли - деятельности, которая к середине 1990-х гг. по своему финансовому обороту занимала около 60% в структуре международного криминального бизнеса⁹⁰¹.
        В условиях тяжелого экономического спада, дестабилизации ситуации в охваченном вооруженным конфликтом Таджикистане, а также в других новых государствах Центральной Азии производство и распространение сырья стало главным источником существования для целых районов⁹⁰². Во второй половине 1990-х гг. главным очагом наркоторговли не только регионального, но и мирового масштаба становится Афганистан, превратившийся, начиная с 1999 г., в лидера по производству героина (около 75%). Рыночная стоимость собранного в 1999 г. урожая опийного мака (около 4600 т) составляла до 130-140 млрд. долл., что в три раза превосходило ВВП всех центральноазиатских государств вместе взятых⁹⁰³. Вряд ли произошедшее в 2001 г. свержение режима талибов силами Северного альянса, США и их союзников можно считать решением проблемы: для наркомафии идеологическая окраска политического режима имеет второстепенное значение, а выращивание наркотических культур в условиях бедности страны остается одним из главных источников дохода афганского населения.
        Для поставки произведенных наркотиков из Афганистана в Россию и страны ЕС все более активно используется северный маршрут. Прозрачность центральноазиатских постсоветских границ, в том числе границ России и Казахстана, делает этот путь весьма привлекательным. Как показывает международный опыт, пограничные и таможенные службы в состоянии выявить лишь 5-10% от общего объема контрабанды при том, что за 4 последние года, согласно статистике Управления по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, их потребление в РФ увеличилось в 60 раз⁹⁰⁴.
        Только в 2000 г. несущие службу в Таджикистане российские пограничники задержали 3130 кг переправленных из Афганистана наркотических веществ, из которых героин составлял 801 кг. В 2001 гг. удалось перехватить уже около 5,5 т наркотических средств, причем доля героина в этом случае достигла половины. За три недели января 2002 г. пограничники изъяли почти 100 кг наркотиков, в том числе 84 кг героина⁹⁰⁵.
        В силу ключевого положения на пути из Центральной Азии в Россию, огромной протяженности и прозрачности российско-казахстанская граница является для наркоторговцев наиболее привлекательным путем пересечения территории РФ. С учетом того, что сам Казахстан является одним из крупнейших в мире производителей марихуаны (в южных районах Казахстана ежегодно выращивается до 5 тыс. т. наркосырья) данные МВД РФ, согласно которым 93% марихуаны, 85% гашиша и 78% опия поступают в Россию через территорию Казахстана⁹⁰⁶, выглядят весьма впечатляюще. Показатели объема задержанного сырья постоянно растут, что объясняется как ужесточением пограничного режима, так и увеличением оборота наркоторговли. Если за год и 9 мес. периода 1996-97 гг. по данным ФПС было изъято 560 кг⁹⁰⁷ наркотиков, то за 2000 г. аналогичная цифра по Юго-Восточному региональному отделению погранслужбы (т.е. без учета важного "астраханского канала") составила уже 394 кг⁹⁰⁸.
        Используются самые различные способы провоза смертоносного груза, однако при этом заметно преобладающая часть последнего, согласно большинству оценок, ввозится либо через пункты пограничного контроля (как железнодорожного, так и автомобильного транспорта), либо переправляется в радиусе несколько километров от них. Печальную известность получили центральноазиатские поезда (в частности, "Душанбе-Москва", маршрут которого в 2001 г. был сокращен до Астрахани), превратившиеся в основное средство доставки наркотиков в центральную часть России (главным образом через Астраханскую, Оренбургскую, Саратовскую и Челябинскую области) и в какой-то мере в нефгазодобывающие регионы Сибири. Все более активно для провоза наркотиков через российско-казахстанскую границу используется автотранспорт (как легковые и грузовые автомобили, так и пассажирские автобусы), позволяющий скрыть самые крупные (по сравнению с другими способами доставки) партии смертоносного груза, вес которых доходит до нескольких сотен килограммов.
        Масштабы трансграничной наркоторговли и динамика роста этих масштабов выглядят весьма угрожающими. По оценкам российских экспертов, при существующих тенденциях уже через 10 лет каждый пятый россиянин будет употреблять наркотики⁹⁰⁹, волна наркомании может захлестнуть и европейские страны. Поэтому наркоторговля уже является, по всей видимости, более опасной угрозой безопасности РФ, чем какие-либо территориальные потери и даже, возможно, внутренняя нестабильность.
        Сопоставляя риски от сохранения прозрачности российско-казахстанской границы и экономических потерь от ее закрытия можно сделать неутешительный вывод: выгоды от развития трансграничного сотрудничества пока ни в коей мере не компенсируют тот ущерб, который наносит России наркоторговля. Сравнение рыночной стоимости произведенного в 1999 г. в Афганистане героина (130-140 млрд. долл.; его большая часть доставляется основным потребителям именно по северному маршруту) и достигнутого в следующем году показателя внешнеторгового оборота между странами СНГ (25,3 млрд. долл.) может дискредитировать идею приоритетности развития трансграничного сотрудничества по отношению к административным мерам обеспечения безопасности. По сути дела, именно проблема наркотрафика является главным аргументом в пользу ужесточения режима охраны российско-казахстанской границы, за которое в последнее время все более активно выступают ФПС и другие силовые структуры. В данном контексте соответствующую линию фактически поддержал президент РФ В. Путин, назвавший прикрытие границы "важнейшим направлением деятельности"⁹¹⁰.
        Проблема состоит, однако, в том, что при наличии серьезного риска уменьшения российского влияния в Казахстане эффективность закрытия границы далеко не очевидна. Как отмечалось выше, по всем оценкам основная часть наркотиков провозится в РФ автомобильным или железнодорожным транспортом, проходящим пограничный контроль, а не в объезд пунктов досмотра. Поэтому без широкого и поставленного на систематическую основу сотрудничества с Казахстаном и другими странами региона при реальной заинтересованности последних односторонние меры могут дать значительно меньше эффекта, нежели от них ожидается.
        Наркотики являются лишь одним из многочисленных предметов контрабанды, провозимой через российско-казахстанскую границу. Помимо наркотических веществ, наиболее опасным видом контрабандного груза является оружие и боеприпасы, переправляемые в "горячие точки" и в частности в Чечню преступным группировкам, осуществляющим свою деятельность как в России, так и в Казахстане. Масштабы такой контрабанды пока выглядят, впрочем, относительно скромными: в 2000 г. Юго-Восточным управлением ФПС задержано лишь 28 единиц огнестрельного и холодного оружия, 622 единицы боеприпасов и более 2 кг взрывчатых веществ⁹¹¹. При этом центральноазиатский черный рынок объективно нуждается во ввозимом из России оружии по крайней мере не меньше, чем российский - в центральноазиатском.
        Прозрачность границы и недостаточная определенность ее правового статуса в сочетании с серьезным несоответствием экономической конъюнктуры сопредельных территорий и социальными проблемами последних создают весьма благоприятные условия для операций с контрабандой готовой продукции и сырья. Как и в других случаях, за истекшее десятилетие сложились отлаженные каналы для такой контрабанды как на межрегиональном и региональном, так и на локальном уровне, сложились устойчивые трансграничные преступные группировки. Не секрет, что такого рода деятельность стала важным источником дохода для очень значительной части населения некоторых приграничных населенных пунктов, в нее же прямо или косвенно вовлечены работники транспорта и его инфраструктуры, сотрудники силовых структур, помогающие в оформлении перевозимых грузов, регистрации мигрантов и т.п. Контрабандисты умело пользуются изъянами пограничного и таможенного режима, такими как расположенность пунктов досмотра на большом удалении от границы или принадлежность сопредельной стороне проходящей по территории другого государства железной дороги и прилегающей инфраструктуры⁹¹², наличие никем не контролируемых сезонных дорог.
        Когда речь идет о крупных объемах направляемой в Казахстан контрабанды, чаще всего фигурируют лом цветных металлов, продукция деревообработки, стройматериалы, сельхозпродукты и продукты питания, спирт и алкогольные напитки, ширпотреб, горюче-смазочные материалы, автозапчасти. В обратном направлении идет контрабанда продуктов питания, самодельных алкогольных напитков, ширпотреба. Операции с российскими горюче-смазочными материалами и казахстанскими продуктами питания во многом объясняются ценовым диспаритетом: цены на бензин в Казахстане существенно выше российских, тогда как с продуктами питания ситуация зачастую противоположна⁹¹³. В последнее время получает все более широкий размах контрабанда китайского ширпотреба, ввоз которого, в силу дешевизны товара по сравнению с конкурирующей продукцией, является весьма прибыльным даже с учетом таких издержек, как оплата труда контрабандистов, взяток и штрафов. По всем оценкам, уже существуют хорошо организованные структуры, занимающиеся нелегальной переправкой крупных оптовых партий китайского ширпотреба через российско-казахстанскую границу⁹¹⁴.
        Контрабандная активность локального масштаба зачастую становится для населения приграничных районов едва ли не единственным путем решения социальных и экономических проблем. Так, продажа товаров по другую сторону границы порою является для местных жителей важным источником существования при том, что необходимость уплаты пошлин или других сборов, а в некоторых случаях и административный произвол при досмотре иногда толкают на попытки избежать контроля. Приграничные хозяйства нередко остро нуждаются в запчастях и горючем, потребности в которых в некоторых случаях восполняются путем бартерных операций с зарубежными соседями. Этот и многие другие примеры демонстрируют, что трансграничная контрабанда является порождением не только "теневой" экономической конъюнктуры, но и административно-правовых издержек ужесточения пограничного режима, пробелов в правовой базе трансграничных взаимоотношений, особенно на локальном и региональном уровнях.
        Из числа других трансграничных проблем безопасности, имеющих значение не только для России, но и для других европейских стран, особо выделяется нелегальная и неконтролируемая миграция. Для ряда приграничных районов РФ такая миграция из Казахстана чревата изменением этнического баланса этих территорий и в перспективе - ростом ирредентистских настроений. Трудовая и торговая миграция среднеазиатского и кавказского происхождения ведет к появлению в приграничных регионах многочисленных маргинальных и полумаргинальных этнических общностей, что чревато ростом социальной напряженности. Эти проблемы наиболее остро стоят перед северо-западной частью российско-казахстанского приграничья (от Астраханской до Оренбургской областей), что объясняется особенностями этнического состава сопредельных территорий (преобладание или очень высокая доля казахов), а также прохождением через упомянутые регионы важнейших коммуникаций, соединяющих Центральную Азию и Кавказ с центральной частью России.
        В постсоветский период территории Казахстана и России стали активно использоваться нелегальными мигрантами из стран дальнего зарубежья. Сложились преступные группировки, которые за определенную мзду помогают гражданам Афганистана, Пакистана, Шри-Ланки и других стран переправляться в Россию и далее - в страны ЕС. О роли российско-казахстанской границы в рассматриваемом отношении свидетельствует оценка ФПС, согласно которой до 90% нелегальных мигрантов попадают в РФ именно этим путем⁹¹⁵. В 1997-1999 г. здесь было задержано около 2 тыс. нелегалов из стран дальнего зарубежья, из которых 1,5 тыс. оказались гражданами Афганистана. По оценкам экспертов из ФПС, на российско-казахстанской границе предпринимается 34% попыток незаконного пересечения по всем границам России, при том что выявляется лишь от 2 до 10% нарушителей и контрабандных грузов⁹¹⁶. При этом максимальный объем транзитной миграции через Россию в страны ЕС составляет лишь около 16% от общего количества мигрантов, подавляющее большинство которых оседает, таким образом, на территории РФ и прежде всего в ее приграничных регионах⁹¹⁷. Для России маргинальная миграция из третьих стран чревата осложнением криминогенной и санитарно-эпидемиологической обстановки, многие мигранты из государств "дальнего зарубежья" направляются в Чечню для участия в боевых действиях на стороне сепаратистов.
        Миграционная проблема в контексте пограничной безопасности довольно тесно связана, таким образом, с угрозой "экспорта" в РФ международного экстремизма, в данном конкретном случае использующего ислам в качестве своего идеологического обоснования. Маршрут через страны Центральной Азии и Россию стал, помимо азербайджанского и грузинского "каналов", самым распространенным путем проникновения боевиков в Чечню. По данным Юго-восточного регионального управления ФПС, в 2000 г. пограничниками совместно с органами ФСБ и МВД в ходе фильтрации было выявлено 300 человек, которые намеревались присоединиться к чеченским сепаратистам⁹¹⁸.
        В последние годы проявляется определенная тенденция к складыванию локальных преступных группировок в приграничной зоне. Их основными формами деятельности являются контрабанда и содействие нелегальным трансграничным операциям (включая провоз наркотиков и переправку нелегальных мигрантов), кражи скота, браконьерство (в частности, в каспийской зоне) и т.п. В свою очередь, казахстанские правоохранительные органы выражают обеспокоенность относительно участившихся случаев краж скота и угона автотранспорта (включая сельскохозяйственную технику) с российской территории. Например, по заявлениям представителей силовых структур приграничных районов Павлодарской области, наносимый этими действиями ущерб выше аналогичного ущерба, который терпит российская сторона⁹¹⁹. Проблема угона автотранспорта стала даже одним из оснований для принятия Указа Президента РК от 1 сентября 2001 г., согласно которому был запрещен вывоз всех автотранспортных средств и сельскохозяйственной техники импортного производства с казахстанской территории.
        Отсутствие единой системы контроля за некогда общим пространством усложняет решение экологических проблем безопасности. Особенно угрожающий для приграничных районов (в первую очередь, северо-западной зоны) масштаб в постсоветский период приобрели нашествия саранчи, способной перелетать на огромные расстояния, опустошая на своем пути посевы злаковых и других культур. Запущенное состояние значительных площадей сельскохозяйственного назначения и нехватка у властей средств на борьбу с вредителями делают казахстанскую территорию главным очагом распространения насекомых, представляющим большую опасность и для сопредельных регионов. Так, возникшие в 1999 г. на территории Актюбинской и Тургайской областей Казахстана очаги распространения саранчи перекинулись на двенадцать южных областей России и нанесли значительный ущерб сельскому хозяйству этих регионов.
        По сходным причинам в советский период возросла опасность вспышек эпидемий, источники которых находятся в степной зоне приграничья. При этом материальные возможности казахстанской стороны контролировать расположенные на своей территории естественные очаги возбудителей эпидемии не соответствуют потребностям сложившейся ситуации. Между тем, в приграничных районах Казахстана существуют природные очаги опасных инфекционных болезней - чумы (в Атырауской, Западно-Казахстанской, Актюбинской, Кустанайской областях) и сибирской язвы (в Северо-Казахстанской, Павлодарской и Восточно-Казахстанской областях), туляремии и бруцеллеза (повсеместно)⁹²⁰. Опасности заражения подвержены также животные и растения, что вынуждает стороны (особенно российскую) предпринимать меры карантинного контроля при ввозе соответствующих грузов, а также продукции животноводства, на их территорию.
        В ряде случаев определенную проблему создают вопросы, связанные с регулированием режима водопользования и загрязнением трансграничных рек. Наиболее важной проблемой такого рода для обеих сторон является состояние р. Иртыш, берущей начало в Китае и протекающей через территории Восточно-Казахстанской, Павлодарской, Омской и Тюменской областей. Китай планирует строительство канала Черный Иртыш-Карамей, в результате чего река может потерять около четверти стока, что, учитывая также закономерное увеличение удельного загрязнения, создаст угрозу водоснабжению других заинтересованных стран, прежде всего Казахстана, а также крупных городов, в частности Усть-Каменогорска, Семипалатинска, Павлодара и Омска. Кроме того забор воды из Иртыша осуществляют и находящиеся на территории Казахстана сельскохозяйственные и промышленные предприятия. Из-за резкого падения уровня реки (особенно летом и осенью) из сельскохозяйственного оборота только на территории Омской области выведено более 200 тыс. га пойменных земель⁹²¹.
        В зоне Прикаспия проблему вызывают интенсивные разработки месторождений, находящихся как на суше, так и на дне моря. В первом случае речь идет о перемещении в Россию из Казахстана насыщенных сероводородом воздушных масс, возможных просадке грунта и землетрясениях; во втором - о загрязнении морской поверхности, непоправимом ущербе биологическим ресурсам северной части Каспия.
        Специфической для восточного участка пограничья проблемой является незаконная вырубка леса хозяйствующими субъектами сопредельной стороны. Для приграничной зоны Алтайского края и Республики Алтай этот вид нелегальной трансграничной активности в настоящее время является наиболее значительной пограничной проблемой. На некоторых участках подъездные пути развиты лишь с одной стороны, чем, в ряде случаев, и пользуются ее хозяйствующие субъекты.
        Рост масштабов нелегальной трансграничной деятельности в ее наиболее угрожающих формах (в частности, наркоторговли, незаконной миграции, контрабанды сырья и некоторых видов товаров народного потребления) во второй половине 1990-х гг. привел к существенному изменению отношения к проблеме пограничного режима со стороны как центральных структур, так и региональных властей РФ. Особенно активным сторонником взятия границы под полный контроль выступает Федеральная пограничная служба. В публичных высказываниях ее представителей подчеркивается вместе с тем что жесткий пограничный режим не должен служить препятствием для развития трансграничного сотрудничества с Казахстаном.
        Из-за осложнения этносоциальной обстановки в пользу ужесточения пограничного режима меняется и общественное мнение в приграничных районах России. Если в 1996 г. в ходе социологического опроса на территории Оренбургской области за строгую охрану границы высказалось 17,7% опрошенных, а 63,1% посчитали, что пограничный режим должен сочетать в себе эффективность и либеральность по отношению к трансграничным контактам делового и родственного характера⁹²², то в 2000 г. мнения разделились почти поровну (соответственно, 41,4 и 43,4%)⁹²³. Еще более показательны результаты опроса, проведенного Юго-Восточным отделением ФПС с в период с ноября 2000 по февраль 2001 гг.: с формулировкой "границу необходимо полностью закрыть" в данном случае согласились 55,1% из 8240 опрошенных на подведомственных отделению приграничных территориях, тогда как в пользу открытого режима высказались 44,9% респондентов.⁹²⁴.
        При формировании пограничного режима российской стороной в 1995-98 гг. речь шла об ограниченных мерах, которые позволили бы в перспективе ввести трансграничное сообщение в легальные рамки и создать административно-правовую основу для борьбы с нарушениями границы. Создание полноценного пограничного режима целью пока не ставилось, ибо необходимые расходы (до 1 млрд. долл.) казались тогда непомерными для российского бюджета.
        Одним из первых конкретных шагов в рассматриваемом направлении стал подписанный 19 июня 1996 г. Указ Президента Российской Федерации № 943 "О проведении эксперимента по невойсковой охране отдельных участков государственной границы Российской Федерации". Эксперимент, проводившийся в Омской, Челябинской, Оренбургской и Саратовской областях, предполагал несение службы по охране отдельных участков российско-казахстанской границы совместно с органами ФСБ, МВД, Государственного таможенного комитета. В соответствие с тем же указом создавалось Региональное управление ФПС с центром в Челябинске.
        Во исполнение указа, с декабря 1996 по май 1997 гг. был проведен эксперимент по привлечению к охране ряда вышеупомянутых региональных участков казачьих формирований, в том числе и добровольных дружин. Официальная оценка итогов данного эксперимента руководством ФПС была достаточно высокой: отмечалось, что экономический эффект от проведения мероприятий составил 2 млрд. руб., и что вневойсковая охрана границы обходится в 80 раз дешевле обычной.
        Довольно скоро выяснилось, однако, что такой способ организации охраны границы имеет существенные недостатки. Как показала практика привлечения казачьих формирований к охране российско-казахстанской и других участков границы, эффективность такого пограничного режима и соблюдение законности в приграничной зоне в ряде случаев оказывались под вопросом. Видимо не случайно, что в ходе вышеупомянутого опроса в Оренбургской области - регионе, ставшем одним из базовых для проводившегося в 1996-97 гг. эксперимента, в 2000 г. за невойсковую охрану силами казачества высказались лишь 5,7% опрошенных⁹²⁵.
        Одной из главных причин частичного свертывания эксперимента стала резко негативная реакция казахстанской стороны⁹²⁶. Такая реакция свидетельствует о ее серьезных опасениях относительно возможности роста ирредентистских настроений среди русского населения приграничной зоны при поддержке привлеченных к охране границы российских казачьих формирований, также как и, по всей видимости, о том, что ситуация на "русскоязычном севере" воспринимается казахстанским руководством как одна из самых главных проблем национальной безопасности.
        Практика привлечения казачьих формирований к охране границы продолжалась и впоследствии, однако ставка была однозначно сделана на использование войсковых структур государственного подчинения, в состав которых по контракту могут набираться и казаки. Главной в рассматриваемом контексте войсковой структуре - Федеральной пограничной службе - отведена координирующая роль в регулировании взаимодействия таможенной, миграционной, правоохранительной и других приграничных служб.
        Становление существующей в настоящее время институтов ФПС РФ в зоне российско-казахстанской границы происходило в период с 1996 по 2000 гг. Ключевыми вехами стали преобразование (в соответствии с Указом Президента РФ № 913 от 1 августа 1998 г.) Регионального управления ФПС с местом дислокации в г. Челябинске в Юго-Восточное региональное управление ФПС РФ⁹²⁷ и формирование региональных погранотрядов, завершившееся в основном в 2000 г.
        В тот же период решались проблемы кадровой и материально-технической комплектации создаваемых подразделений. Основу данных подразделений составили военнослужащие погранвойск, выводимых с территории стран СНГ, в первую очередь Грузии и Киргизии, а также контрактники, набираемые из числа местных жителей. Ввиду нехватки выделяемых средств пограничникам пришлось решать острые проблемы с размещением, обеспеченностью транспортом, горючим, связью и даже оружием. При содействии региональных администраций и существенном увеличении финансирования из федерального бюджета в самом конце 1990-х - начале 2000-х гг.⁹²⁸ данные проблемы удалось частично разрешить.
        Однако нехватка кадров и материально-технических средств, явно недостаточное количество пунктов пропуска (69)⁹²⁹ пока явно не позволяют говорить о полноценном режиме пограничного контроля. Сохраняются и существенные пробелы в правовой базе: в большинстве случаев пограничники имеют право привлекать нарушителей лишь к административной ответственности либо направлять их на пункты пограничного контроля, а недостаточная определенность международно-правового статуса самой границы и экстерриториальных объектов (поездов, железнодорожных станций, расположенных на территории России, но находящихся в ведомственном подчинении Казахстана) затрудняет проведение досмотра и наказание нарушителей.
        Во многом аналогично положение таможенной службы, осуществляющей контроль за пересекающими границу грузами. Не вполне удовлетворительная техническая оснащенность таможенников, расположение многих пунктов досмотра на значительном удалении от границы (нередко отдельно от пунктов пограничного контроля) опять-таки дополняются изъянами в договорно-правовой базе. И Россия, и Казахстан являются членами Евразийского экономического сообщества (бывшего Таможенного союза), что предусматривает отмену пошлин и других мер тарифного регулирования между входящими в ЕврАзЭС странами. Соответствующая система соглашений и договоров оставляет серьезные проблемы в связи с недостаточной определенностью статуса продукции, произведенной принадлежащими третьим странам предприятиями (в частности, в горнодобывающей, металлургической и других сферах промышленности Северного Казахстана), а также в связи с распространенной практикой "ложного транзита", когда заявленная страна назначения не совпадает с фактической целью. Одной из главных причин этих и других трудностей является относительно слабая согласованность механизмов взаимодействия между административными структурами как сопредельных государств, так и внутри самой РФ.
        Свой вклад в координацию такого взаимодействия и, в частности, в формирование регламентирующей режим приграничных территорий правовой базы пытаются внести власти пограничных регионов. В течение периода с конца 1997 по 1998 гг. в большинстве соответствующих субъектов РФ были приняты законодательные акты (законы или постановления глав администраций), в которых устанавливались либо уточнялись правила пребывания граждан и ведения хозяйственной деятельности на территории приграничных районов и в приграничной зоне шириной до 5 км, участие органов местного самоуправления, организаций, граждан в охране государственной границы и некоторые другие вопросы.
        Стратегия обеспечения пограничной безопасности Казахстана достаточно специфична по сравнению с российской. Казахстанские пограничники находятся в подчинении Комитета национальной безопасности, что делает погранслужбу частью организации, ведущей разведывательную и контрразведывательную деятельность, сочетающей официальные и неофициальные методы работы и располагающей широкими возможностями для принятия мер силового принуждения. Концентрация полномочий в руках столь мощной государственной структуры теоретически позволяет достигать высокой степени координации сил и средств при проведении политики обеспечения пограничной безопасности РК. При этом, однако, повышается риск нарушения прав и свобод населения, что в северной зоне пограничья может стать дополнительным конфликтогенным фактором.
        Не располагая сколько-нибудь адекватными материальными и другими⁹³⁰ возможностями для укрепления пограничного режима, казахстанские власти поначалу однозначно выступали за сохранение прозрачной границы с РФ, не отказываясь от развертывания системы таможенного контроля и взимания сборов с пересекающих границу транспортных средств. Однако масштабы трансграничной контрабанды сырья и товаров народного потребления, потенциальная нестабильность социальной ситуации в северном пограничье и необходимость принимать хотя бы относительно адекватные по сравнению с российской стороной меры режимного и иного характера в условиях происходящих переговоров по делимитации стали, по-видимому, главными факторами, побудившими казахстанскую сторону скорректировать такую позицию. В марте 2000 г. были проведены первые за годы независимости учения пограничных войск РК, охватившие в том числе и территории сопредельных с РФ регионов. По имеющейся у автора косвенной информации, в 2001 - начале 2002 гг. прослеживалась тенденция к росту численности сотрудников силовых структур, занятых обеспечением режима границы с Россией. В последние годы резко активизировалась и работа по строительству новых пунктов пропуска.
        Учитывая необходимость согласованного регулирования пересекающих границу транспортных и других потоков, а также все более очевидный трансграничный характер вызовов безопасности приграничных территорий, проблема обеспечения пограничного режима не может рассматриваться в качестве исключительно внутреннего дела одной из сторон, требуя тесного взаимодействия между ними. Такое взаимодействие осуществляется по нескольким направлениям, особую роль среди которых имеют борьба с преступностью и регулирование трансграничного сообщения.
        В первом случае акцент делается на осуществление совместных мероприятий, в которых принимают участие пограничные и таможенные службы, органы внутренних дел и безопасности, другие структуры. Среди таких мероприятий фигурируют операции "Граница", "Канал", "Караван-авто", "Мак", "Допинг", "Рубеж", "Трал-перехват". Особо выделяется операция "Граница", ежегодно проводимая на территории приграничных регионов РФ и РК. Данная операция представляет собой комплекс мероприятий, в качестве приоритетных целей которых фигурируют выявление и пресечение каналов поступления в незаконный оборот наркотических средств, оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, а также изобличение и ликвидация организованных преступных групп, подрыв экономической основы криминального бизнеса⁹³¹.
        Результаты иллюстрируют как острую необходимость усиления борьбы с приграничной и трансграничной преступностью, так и разрастание ее масштабов. Так, состоявшаяся в декабре 1998 г. операция имела своим итогом возбуждение 4324 уголовных дел, раскрытие 5672 преступлений, задержание 397 находящихся в розыске человек, пресечение деятельности 186 преступных групп, изъятие 128,9 кг взрывчатых веществ, 1958 единиц огнестрельного оружия, более 13 тыс. единиц боеприпасов, 546,9 кг. наркотических веществ, 303,2 тыс. литров спирто-водочной продукции, 102 ранее похищенных автомашин, товарно-материальных ценностей на общую сумму свыше 45 млн. рублей⁹³².
        Столь впечатляющие итоги этой и других аналогичных операций вряд ли позволяют рассчитывать на возможность эффективной борьбы с криминалом путем периодических кампаний, зачастую проводимых к тому же в предсказуемые сроки. Между тем четкие каналы для постоянного взаимодействия между российскими и казахстанскими приграничными силовыми структурами в большинстве случаев пока не отлажены, либо отлажены лишь частично. Так, в состоявшихся летом-осенью 2000 г. беседах с автором, ответственные представители пограничных и таможенных служб Волгоградской области признавали, что имеют мало информации о деятельности казахстанских коллег аналогичного уровня. Создается впечатление, что аналогичная ситуация имеет место и на других участках границы. В последнее время отмечается, правда, некоторая интенсификация контактов.
        Для повышения оперативности координации деятельности погранслужб налажена работа погранпредставителей РФ и РК⁹³³, первое официальное совещание которых состоялась 25 апреля 2000 г. Институт погранпредставителей предназначен для решения пограничных вопросов и урегулированию пограничных инцидентов, контроля по выполнению заключенных соглашений. Этот институт как реально и эффективно действующая структура находится, однако, лишь в стадии становления.
        Еще одной приоритетной сферой взаимодействия пограничных и таможенных служб сопредельных стран является согласование мероприятий по обеспечению пропускного режима. Важным шагом в этом направлении стало подписание Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан "О пунктах пропуска через российско-казахстанскую государственную границу", заключенного 23 декабря 1998 г. и вступившего в силу ровно через месяц. В ходе последующей работы был утвержден список упомянутых пунктов. Ведется работа по определению перечня пунктов упрощенного пропуска, заключению договоров и соглашений "О режиме Государственной границы", "О порядке взаимных поездок граждан сторон" и ряда других⁹³⁴. Согласование деятельности по открытию и определению режима функционирования пунктов досмотра ведется и в рамках таможенных служб.

ТРАНСГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО: ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ АСПЕКТЫ
        Взаимодействие в сферах безопасности и регулирования режима пересечения границах представляет собой лишь несколько аспектов разнопланового трансграничного сотрудничества. Из других аспектов можно выделить взаимоотношения в правовой, производственной, торгово-коммерческой, финансовой, транспортной, гуманитарной (социальной, образовательной, культурной), экологической и других сферах. Рассмотрим ситуацию в этих сферах подробнее.
        Правовое регулирование трансграничного сотрудничества между РФ и РК создает основу для взаимодействия во всех упомянутых областях, о юридическом обеспечении которых будет упоминаться в рамках анализа соответствующих проблем⁹³⁵. Ряд договоров и соглашений носит в то же время многоцелевой характер, определяя общие направления и рамки приграничного сотрудничества.
        В число документов такого рода входят юридически оформленные решения, принятые на межгосударственном, региональном и локальном уровнях. Из документов, выработанных на многостороннем межгосударственном уровне, следует отметить договоры и соглашения, достигнутые в рамках Таможенного союза, а затем Евразийского экономического сообщества, в особенности Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1999 г. и межправительственное Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества от 26 февраля 1999 г. Из документов, подписанных на двустороннем уровне официальными представителями РФ и РК, особое значение имеют Декларация о вечной дружбе и союзничестве, ориентированном в XXI столетие от 6 июля 1998 г., Договор об экономическом сотрудничестве на 1998-2007 гг. от 12 октября 1998 г. и принятая на тот же срок Программа экономического сотрудничества, пакет из более 30 межправительственных и межведомственных документов, регулирующих вопросы финансовых взаимоотношений, сотрудничества в области информационного обмена, борьбы с преступностью и др.
        Первым базовым документом, регулирующим взаимодействие сопредельных регионов, стало заключенное 26 января 1995 г. в г. Омске Соглашение о сотрудничестве приграничных областей России и Казахстана. Главной целью Соглашения было объявлено содействие развитию сотрудничества между приграничными областями, включая решение таких задач, как устранение препятствий для движения товаров, услуг, произведенных в пределах приграничных областей; совершенствование законодательства; поощрение взаимных инвестиций и создания совместных предприятий, упрощение процедур пограничного и других видов контроля в отношении жителей приграничных регионов; обеспечение благоприятных условий для функционирования трансграничного транспортного сообщения, охрана окружающей среды, предотвращение и ликвидация чрезвычайных ситуаций; взаимодействие в гуманитарной области; регулирование миграционных процессов, координация взаимодействия правоохранительных органов.
        Несколько более конкретный характер носит заключенное 24 сентября 1999 г. Соглашение о приграничном сотрудничестве регионов Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999-2007 годы, подписанное вместе с ориентированной на тот же срок Программой приграничного сотрудничества. Наряду с некоторым уточнением приоритетов такого сотрудничества (которые еще более детально определяются в Программе), наиболее существенным дополнением к предыдущему соглашению стало учреждение в рамках Межправительственной комиссии по сотрудничеству Совместной подкомиссии по приграничному сотрудничеству, координирующей выполнение упомянутой Программы⁹³⁶. В состав Подкомиссии, заседания которой проводятся 2 раза в год, вошли представители как министерств и ведомств, так и исполнительных органов власти приграничных регионов.
        На региональном уровне рамочная основа для трансграничного сотрудничества задается договорами и соглашениями между высшими административными органами РФ и областными акиматами РК. В настоящее время такими договорами и соглашениями охвачены практически все приграничные регионы России и Казахстана. В документах определяется статус и перечень субъектов сотрудничества, его сферы и основные приоритеты, механизмы реализации. В ряде случаев предусматривается создание координирующих структур⁹³⁷, рамочные договоры (соглашения) дополняются программами по их реализации, где определяются мероприятия, сроки их выполнения и состав исполнителей⁹³⁸.
        Бóльшая централизованность казахстанской административно-территориальной системы по сравнению с российской создает для наиболее заинтересованных регионов РФ потребность юридического оформления соглашений непосредственно с центральными структурами исполнительной власти РК. Так, Челябинская область - наиболее мощный по своему потенциалу регион российского приграничья - еще 25 мая 1995 г. заключил с Казахстаном Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи. Протоколы о намерениях торгово-экономического, научно-технического и другого сотрудничества казахстанское правительство подписало с Челябинской (13 ноября 1997 г.) и Оренбургской (22 июня 1998 г.) областями.
        Процесс создания юридической базы взаимоотношений на локальном (районном) уровне в целом проходит с некоторым отставанием, что может быть объяснено меньшей потребностью в рамочных документах, формулирующих по большей части лишь общие принципы взаимоотношений. Как и в предшествующих случаях, главное место отводится определению сфер сотрудничества, которые в большей степени конкретизированы с учетом местных условий. Особая роль как правило отводится сельскохозяйственным проблемам, наряду с которыми выделяется сотрудничество в правоохранительной и гуманитарной (образование, развитие этнокультурных традиций) областях.
        В производственной сфере развитие сотрудничества во многом определяется потребностями развития ресурсного, инфраструктурного, технологического и другого потенциала, который был заложен еще в советский период и который, несмотря на проблемы и новые приоритеты постсоветского десятилетия, по-прежнему предполагает тесную кооперацию для обеспечения производственного цикла.
        Одним из приоритетных направлений такой кооперации является добыча казахстанских полезных ископаемых с использованием российского оборудования с последующей поставкой сырья на российские предприятия и в некоторых случаях возвратом готовой продукции (полуфабрикатов) на территорию Казахстана. Так, разработка богатых нефтяных месторождений Западного Казахстана (Карачаганак, Тенгиз, Кашаганское месторождение каспийского шельфа и др.) ведется с применением российского бурового оборудования, поставляемого из Астраханской и Волгоградской областей. В частности, астраханские судостроители получили крупный заказ от Международного консорциума по морским работам в Казахстане (OKIOC), в рамках проекта которого в 1999 г. была введена в эксплуатацию плавучая платформа "Сункар". Любопытно, что одна такая платформа принесла прибыль, сопоставимую с десятой частью годовых налоговых поступлений в областной бюджет⁹³⁹. На повестке дня гораздо более крупные заказы на строительство новых платформ, танкерного и вспомогательного флота. Не менее многообещающие перспективы получили некоторые волгоградские предприятия (Волгоградский завод буровой техники, Волжский трубный завод), поставляющие в регионы Западного Казахстана буровое оборудование и трубы для транспортировки добытого сырья⁹⁴⁰.
        Основная часть казахстанского минерального сырья перерабатывается на российских предприятиях приграничных регионов, в частности, Самарской, Оренбургской, Омской областей. Ключевую роль в трансграничном сотрудничестве Оренбургской области играет развитие связей ОАО "Орскнефтеоргсинтез" и казахстанского предприятия "Актюбемунайгаз", ежегодно поставляющего в Россию до 2 млн. т нефти, а также Оренбургского газоперерабатывающего завода с поставщиками газа (до 4,5 млн. кубометров в год) Карачаганакского месторождения⁹⁴¹. Показательно, что по итогам 2000 г. поставляемое на предприятия Оренбургской области минеральное топливо составило 95,6% (!) всего импорта последней из Казахстана⁹⁴².
        На российские предприятия приграничных регионов поступают для переработки и другие полезные ископаемые. Речь идет о сырье с уникальных месторождений цветных металлов (марганца, титана, свинца, хрома⁹⁴³, цинка). Часть готовой металлопродукции возвращается в Казахстан. Подобная схема действует и при поставках угля, используемого в России для нужд не только тяжелой промышленности, но и энергетики, что дает Казахстану (как в случае с расположенной в Челябинской области Новотроицкой ГРЭС) встречные поставки электроэнергии.
        Несмотря на тяжелый кризис в сфере машиностроения, переориентацию российских потребителей на продукцию производителей из РФ и дальнего зарубежья, примеры эффективной кооперации в этой сфере по-прежнему существуют. Павлодарский тракторный завод, поставляющий в Россию тракторы в свою очередь зависит от поставок российских комплектующих; другим примером такого рода является деятельность автомобильного комплекса на базе УралАЗа и Кустанайского дизельного завода⁹⁴⁴.
        Можно привести и множество других примеров тесной взаимозависимости, относящихся в первую очередь к уральской и сибирской зонам приграничья, где заложенная еще в период существования СССР структура промышленности обусловливает сохранение тесных трансграничных связей для обеспечения производственного процесса. Почти везде достаточно тесные связи сохраняются и между экономической инфраструктурой на локальном уровне, включая предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции, ремонту сельхозтехники и т.п.
        Для повышения устойчивости существующих связей, эффективности взаимодействия в производственной сфере сторонами предпринимается ряд конкретных шагов. Речь идет, в частности, о стимулировании взаимных инвестиций в производство, создании совместных предприятий и оптимизации механизмов производственно-технологической кооперации. В российско-казахстанской приграничной зоне действует более 300 совместных предприятий, среди которых такие крупные межгосударственные объединения, как "Казросхром", "Коксохим", уже упомянутый автомобильный комплекс на базе УралАЗа и Кустанайского дизельного завода. Ведутся переговоры по созданию новых совместных предприятий по добыче сырья на территории Казахстана; инвестированию расположенных объектов, обеспечивающих трансграничную производственно-технологическую цепочку; обеспечению стабильных поставок на российские предприятия казахстанского сырьевого продукта и встречных поставок в РК произведенной на основе казахстанского сырья электроэнергии; согласованию льготных тарифов для транспортировки необходимых для таких производств сырья, оборудования, и т.п.
        Потенциал для сотрудничества в производственной сфере, вместе с тем, сильно подвержен воздействию экономической конъюнктуры. Происходивший в 1990-х гг. кризис весьма болезненно ударил по крупной промышленности, что привело к сокращению трансграничных связей ввиду спада производства, частичной переориентации предприятий приграничных районов на связи со странами дальнего зарубежья. Этому способствовал переход части крупных предприятий Северного и Западного Казахстана в руки иностранных собственников⁹⁴⁵. Так, после покупки ведущих предприятий медной промышленности Казахстана южнокорейской компанией "Samsung" поставки меди в Россию были свернуты, аналогичная ситуация сложилась и в связи с приобретением западными компаниями ряда рудных (в частности, хромовых) месторождений республики⁹⁴⁶.
        На пути углубления производственной кооперации в российско-казахстанской приграничной зоне существует и большое количество других препятствий. В их числе низкие инвестиционные возможности сторон (особенно казахстанской), существенные различия потенциала приграничных регионов, многочисленные административно-правовые и другие барьеры. Эти и другие проблемы не позволяют ожидать качественного прорыва в сфере производственной кооперации, которая объективно остается наиболее важной областью российско-казахстанского трансграничного экономического сотрудничества.
        В сфере торгово-коммерческой стоят задачи увеличения объема внешнеторговых операций между сопредельными сторонами, стимулирования деловой активности. Для большинства приграничных регионов соседняя страна входит в число приоритетных внешнеэкономических партнеров. Соответствующие показатели отражены в нижеприведенной таблице.

Таблица 23 Казахстан во внешнеторговом обороте приграничных регионов РФ за 2000 г.⁹⁴⁷

РЕГИОН	Внешне- торговый оборот (в целом/ со странами СНГ) (тыс. долл. США)	Экспорт/ импорт (тыс. долл. США)	Внешнеторговый оборот с Казахстаном (тыс. долл. США) значение в скобках отражает объем экспорта/импорта	Доля РК во внешне- торговом обороте (в целом/ со странами СНГ) (%)	Доля РК в эксп./имп. (%)	Место РК во внешне- торговом обороте (верх. строка - в целом/со странами СНГ; нижн.строка - в целом по экспорту/ импорту)*
Астраханская область	302712,0/ 83688,9	249697,1/ 53014,9	36085,7 (32249,8/3835,9)	11,9/43,1	12,9/7,2	3/2 2/4
Волгоградская область	1122520,8/ 179156,0	869761,0/ 252759,8	31810,1 (24259,2/7550,9)	2,8/17,8	2,8/4,2	8/2 7/9
Саратовская область	658508,1/ 83696,5	511279,3/ 147228,8	28556,2 (16241,5/12314,7)	4,3/34,1	3,1/8,4	10/1 9/3
Самарская область	4140825,1/ 538493,8	3514644,8/ 626180,3	159115,6 (138003,4/21112,2)	3,8/29,5	3,9/3,3	6/2 6/6
Оренбургская область	1934462,1/ 587313,0	1332945,6/ 601516,5	527370,9 (72816,6/454554,3)	27,3/89,8	5,5/75,6	1/1 6/1
Челябинская область	2447876,7/ 656950,1	1860977,6/ 586899,1	538609,7 (150043,9/388565,8)	22,0/82,0	8,1/66,2	1/1 4/1
Курганская область	251999,9/ 157869,0	183938,4/ 68061,5	143562,8 (105667,9/37894,9)	57,0/90,9	57,4/55,7	1/1 1/1
Тюменская область	16628391,1/ 1297585,0	15821434,6/ 806956,5	145135,4 (119811,7/25323,7)	0,9/11,2	0,8/2,0	/2 /4
Омская область	1062119,7/ 399503,2	911246,0/ 150873,7	348831,8 (260108,3/88723,5)	32,8/87,3	28,5/22,2	2/1 2/1
Новосибирская область	725987,1/ 450875,3	463826,6/ 262160,5	202083,7 (74721,6/127362,1)	27,8/44,8	16,1/28,3	2/2 2/1
Алтайский край	320650,8/ 221570,8	206633,1/ 114017,7	162209,8 (126167,8/36042,0)	50,6/73,2	61,1/31,6	1/1 1/1
Республика Алтай	120298,9/ 18200,6	51788,5/68510,4	4959,7(3879,9/1079,8)	4,1/27,3	7,5/1,6	7/2 5/10

        * Из-за специфики источника в рамках данного подсчета не получило адекватного отражения место Белоруссии, находящейся в едином таможенном пространстве с РФ.
        ** Ввиду незначительности абсолютных показателей точные данные у автора отсутствуют.

        Данные таблицы и другие статистические показатели, взятые из того же источника, позволяют заключить, что Казахстан является для большинства приграничных регионов одним из наиболее приоритетных партнеров, занимая первое место во внешнеторговом обороте 5 из 11 приграничных субъектов РФ. В свою очередь, Челябинская и Оренбургская область прочно занимают первые два места в качестве российских региональных партнеров РК: оборот идущей на третьем месте Свердловской области составляет 379 214,1 тыс. долл., а Москва уступает по этому показателю (339 551,6 тыс. долл.) еще и Омской области⁹⁴⁸.
        В свою очередь, Россия занимает первое место во внешнеторговом обороте практически всех граничащих с ней регионов Казахстана. Ее доля в данном случае составляет от 36 до 80 %⁹⁴⁹. Наименьшую долю (36%) РФ имеет во внешней торговле самой развитой в индустриальном плане Восточно-Казахстанской области, включая 61% ее импорта, но лишь 16% от экспорта⁹⁵⁰.
        В структуре внешнеторгового оборота приграничных регионов РФ прослеживаются общие закономерности: в экспорте преобладает готовая продукция машиностроительной и металлообрабатывающей, металлургической, нефтехимической, легкой и пищевой промышленности, в импорте - минеральное сырье, продукция химической промышленности и сельского хозяйства. Такая структура в целом сохраняется с советского периода, хотя в условиях кризиса производящих готовую продукцию промышленных отраслей значение сырьевой составляющей товарооборота серьезно возросло.
        Вместе с тем имеются и довольно существенные структурные различия. В случаях с 8 из 11 приграничных субъектов РФ налицо заметное преобладание экспорта над импортом, но для приоритетных партнеров по внешнеторговому сотрудничеству с РК - Челябинской, Оренбургской и Новосибирской областей - характерна противоположная картина. Для этих регионов сопредельные территории гораздо более значимы в качестве поставщика минерального сырья, нежели в качестве рынка сбыта, о чем свидетельствуют, соответственно, 6, 4 и 2 места Казахстана в структуре регионального экспорта.
        В поисках путей дальнейшего развития и повышения эффективности внешнеторгового сотрудничества сторонами предпринимаются меры, направленные на его стимулирование и диверсификацию. Речь идет, в частности, об уже упомянутом совершенствовании правовой базы на уровнях ЕврАзЭС, двусторонних межгосударственных и межрайонных отношений. Главным достижением в этой области является частичная интеграция таможенных территорий, создающая (несмотря на периодически применяемые вопреки общей политике ЕврАзЭС односторонние протекционистские меры) льготные условия для товарооборота между РФ и РК. Поощряемая центральными властями политика приграничных регионов способствовала активизации связей между крупными хозяйственными субъектами РФ и РК, обеспечивающими основную долю упомянутого товарооборота.
        Попытка расширить сферу трансграничного внешнеэкономического сотрудничества была сделана в рамках проекта концепции особой зоны "Меновой двор", разработанного в 1998 г. под руководством администрации Оренбургской области. Речь шла о создании структуры, которая могла бы координировать товарообменные и расчетные операции России со странами Центральной Азии, включая торговые дома, страховую компанию, валютную биржу (для котировки "мягких" валют центральноазиатских стран), расчетно-клиринговую палату и информационно-маркетинговый центр, льготы при установлении специального таможенного режима, предусматривающего получение предприятием не менее 70% от совокупной выручки от торговых операций со странами СНГ⁹⁵¹.
        Довольно вялая реализация этого амбициозного проекта свидетельствует как об ограниченности потенциала наиболее активного в сфере трансграничного сотрудничества с РК региона, так и о недостаточной заинтересованности крупных субъектов данного сотрудничества в создании подобных качественно новых механизмов взаимодействия. Очевидные различия потенциала национальных валютно-финансовых систем, также как и степени диверсификации экономики приграничных территорий на сегодняшний день служат весьма серьезным препятствием для эффективного функционирования качественно новых механизмов взаимодействия, подобных проекту особой зоны "Меновой двор".
        На локальном уровне деятельность участников трансграничных торговых операций серьезно затрудняется многочисленными барьерами административного характера, рост числа которых объективно способствует уходу значительной части такого оборота в тень. Именно трансграничные акторы мелкого и среднего масштаба наименее защищены от административных ограничений, произвола, проявлений коррупции. В условиях примерно одинаковой сельскохозяйственной специализации приграничных районов наиболее серьезными стимулами являются разница цен на местную продукцию (как правило, казахстанские товары дешевле российских) и возможность заполнения еще не занятых в торговле ниш.
        Проблема развития пересекающих границу коммуникационных путей является одним из ключевых вопросов приграничного сотрудничества. В широкомасштабных проектах создания трансконтинентальных транспортных коридоров региональные власти видят перспективу расширения внешнеэкономических связей, привлечения внутренних и иностранных инвестиций, повышения неформального статуса региона в рамках его взаимоотношений с центром.
        В числе таких проектов фигурируют, в частности, создание проходящей через Оренбург и Уральск автомагистрали Москва-Средняя Азия, пересекающей территорию Восточно-Казахстанской области железнодорожной магистрали Ляньюнган (Китай)-Амстердам, развитие сети автодорог, предназначенных связать европейскую и азиатскую часть СНГ через Атыраускую и Астраханскую области. Все эти проекты требуют весьма значительных финансовых вложений: так, в последнем случае требуется 85,6 млн. долл. США, из которых 16,4 млн. долл. на строительство новых автодорог, 65,8 млн. - на реконструкцию старых и 7,4 млн. - на ремонт и реконструкцию мостов⁹⁵².
        Не удивительно, что даже частичная реализация этого и других подобных проектов как правило затягивается. В то же время лишь наиболее важные трансграничные автодороги находятся в удовлетворительном состоянии. Такое состояние пересекающих границу коммуникаций особенно негативно отражается на экономических связях локального уровня, увеличивая дополнительные транспортные расходы мелких и средних предприятий.
        Гуманитарное сотрудничество приграничных территорий происходит в таких областях, как этноконфессиональные отношения, национальная культура, наука и образование, средства массовой информации, медицина, физкультура и спорт, защита прав и свобод человека, социальная защита и занятость. Все эти приоритеты зафиксированы в Программе гуманитарного сотрудничества РФ и РК на 2001-2003 гг., принятой 15 февраля 2001 г. Фактически же основной акцент делается на содействии организации культурно-массовых мероприятий официального или полуофициального характера: праздников национальных культур, фестивалей, выставок, обменов гастрольными поездками театров, спортивных состязаний и т.п. Оказывается поддержка распространению печатных изданий, организации вещания телепрограмм на сопредельную территорию, строительству и восстановлению объектов культурного значения, трансграничным контактам национально-культурных объединений.
        Ключевыми сферами гуманитарного приграничного сотрудничества в нынешних условиях являются информация и образование. Взаимодействие именно в этих областях в наибольшей степени способствует сохранению общего "русскоязычного" культурного пространства и в то же время полноценному включению идентифицирующих себя с сопредельной территорией этнокультурных меньшинств в принимающее общество.
        В области информационной речь идет главным образом о распространении печатных и электронных СМИ Казахстана в приграничных районах РФ, ибо российские СМИ даже без поддержки сохраняют в Казахстане весьма прочные позиции. При содействии региональных администраций в Астраханской, Оренбургской и других областях выходят программы, издаются газеты на казахском языке.
        Приоритетами сотрудничества в сфере образовательной определяется взаимная поддержка начального и среднего образования на национальных языках, подготовка казахстанских специалистов в высших и средних специальных учебных заведениях сопредельных российских регионов. Почти во всех приграничных субъектах РФ существуют казахские школы или классы с углубленным изучением казахского языка. Большинство учебников и методических пособий по этому и другим предметам поступают из Казахстана; случай издания в Астраханской области учебника казахского языка для начальных классов средней школы пока остается единичным.
        Серьезной проблемой является слабая материальная оснащенность подобных школ. Решение видится в обмене между сопредельными регионами учебниками на русском и казахском языке, однако такого рода взаимодействие далеко не всегда получает достаточную поддержку на официальном уровне. К сожалению, в гуманитарной сфере приоритет зачастую отдается разовым мероприятиям, способным вызвать общественный резонанс, тогда как планы, для своего выполнения требующие постоянных долгосрочных усилий и финансовых затрат, на практике порою оказываются лишь декларативными.
        Заметное различие профессионально-образовательного потенциала приграничных регионов РФ и РК (вызванное не в последнюю очередь миграцией в первые русскоязычных специалистов из Казахстана) объясняет преимущественную ориентацию соответствующего сотрудничества на обеспечение подготовки казахстанских специалистов в российских высших и средних учебных заведениях. В рамках такого сотрудничества используется наработанная правовая база (уже упомянутые соглашения, механизмы, выработанные в рамках Международной ассоциации университетов Казахстана и России "КазРос", ассоциации "Открытый университет Западной Сибири" и т.п.), закрепившая возможность обучения в вузах, аспирантурах и докторантурах, проведения совместных научно-исследовательских работ, конференций, обмена сотрудниками и преподавателями. Речь идет о целевой подготовке казахстанских и российских студентов в вузах сопредельной страны с выдачей выпускникам взаимно признаваемых дипломов об образовании, продолжении обучения в РФ студентов, начавших его в казахстанских вузах, аспирантуре и стажировках в России преподавательского состава казахстанских высших учебных заведений, участии российских специалистов в аттестации и аккредитации вузов РК и работе в диссертационных советов последних, защите в РФ своих диссертаций казахстанскими соискателями⁹⁵³.
        Еще одной формой сотрудничества стало открытие в Казахстане филиалов вузов сопредельных российских регионов, Так, в Актюбинске на базе местного высшего гуманитарного колледжа действует учебно-консультационный центр таможенного колледжа Оренбургского государственного аграрного университета, в котором уже обучается более 100 студентов. Популярность российского образования и действовавшие до 2001 г. льготные условия обучения, предоставляемые студентам из стран СНГ, вызвали потребность открытия на территории РК центров, готовящих к поступлению в вузы РФ, в частности подготовительного центра Оренбургского юридического института и довузовского центра Оренбургского госуниверситета в той же Актюбинской области⁹⁵⁴.
        Сотрудничество в сфере здравоохранения также развивается в условиях заметного различия потенциала сопредельных регионов. Если наиболее крупные приграничные областные центры РФ располагают самым широким спектром возможностей по оказанию населению медицинской помощи, то аналогичные ресурсы казахстанских партнеров как правило гораздо скромнее. К тому же казахстанская система здравоохранения с 1994 г. перестала быть государственной, в результате чего резко возросло число граждан РК, пересекающих границу для получения медицинской помощи⁹⁵⁵.
        Потребность оказания населению приграничных территорий РК квалифицированных медицинских услуг привела к открытию в соответствующих регионах филиалов российских центров. Речь идет, в частности, о деятельности Оренбургского филиала МНТК "Микрохирургия глаза", организовавшего совместное операционно-диагностическое отделение в Актюбинской области и мобильные структуры, работающие в других сопредельных регионах Казахстана. Оренбургские медики прибегли к таким оригинальным способам создания передвижных пунктов помощи, как использование блока из операционного и диагностического автобуса, а также оборудование вагона-клиники⁹⁵⁶.
        Отмеченная при рассмотрении проблем безопасности угроза распространения эпидемий из расположенных на территории Казахстана очаговых зон также требует принятия совместных мер. Эти меры предусмотрены Программой гуманитарного сотрудничества между РФ и РК, предусматривающей, в частности, разработку и реализацию "совместной программы действий по профилактике возникновения эпидемий, вспышек массовых инфекционных и особо опасных заболеваний на территориях приграничных областей и районов с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой" (п. 6.1.). Реализация комплекса соответствующих мер, порученная органам здравоохранения, структурам, ответственным за ликвидацию чрезвычайных ситуаций, и региональным властям пока упирается, особенно в казахстанском случае, в недостаток финансовых средств.
        В числе вопросов трансграничного сотрудничества важное место занимают экологические аспекты. Такие проблемы, как распространение саранчи, чрезвычайные ситуации, загрязнение трансграничных рек, проведение природоохранных мероприятий в приграничной зоне, регулирование затрагивающей интересы сопредельной стороны промышленной деятельности и т.п. требуют совместной регламентации.
        Эти вопросы находят отражение в документах, принимаемых на двух- и многостороннем уровнях. Так, в Соглашении о приграничном сотрудничестве регионов Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999-2007 гг. декларируется намерение сторон "содействовать совместному использованию природных ресурсов, охране окружающей среды, оказанию помощи в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ст. 7). В целях развития правовой базы в рассматриваемой сфере в разработанном в 2001 г. проекте "Плана мероприятий по развитию приграничного сотрудничества в Российской Федерации" на ближайший период и перспективу предлагается, в частности, заключить межправительственное соглашение о сохранении и использовании биоресурсов Каспийского моря (п. 41) и подготовить к подписанию российско-казахстанскую программу по совместной борьбе с саранчой (п. 49).
        Из документов, принятых на межрегиональном уровне, следует особо отметить заключенные 26 июня 1997 г. Договор между Оренбургской областью Российской Федерации и Актюбинской, Западно-Казахстанской, Костанайской областями Республики Казахстан "О сотрудничестве в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности на сопредельных территориях" и соглашение "О сотрудничестве в области защиты населения территорий от чрезвычайных ситуаций трансграничного характера".
        Процесс правового оформления сотрудничества в экологической сфере на региональном уровне начался и в прикаспийской зоне. Летом 1999 г. губернатор Астраханской области, акимы Атырауской и Мангистауской областей и президент компании "Казахойл" подписали совместное коммюнике, в котором подтвердили свое желание содействовать сохранению биологического разнообразия Каспийского моря и не допустить деятельности, которая могла бы нанести ущерб его природной среде. В перспективе речь идет о мониторинге состояния окружающей среды и совместных мероприятиях по ее охране⁹⁵⁷.
        К сожалению, остаточное финансирование экологических программ и их подчиненное положение в соотнесении с крупными экономическими проектами ведут к тому, что многие из задекларированных приоритетов остаются на бумаге, либо реализуются на практике крайне медленно. Это касается экологической реставрации степных ландшафтов (нарушенных неумеренной распашкой) и борьбы с опустыниванием, охраны растительного и животного мира (в т.ч. создания заповедников и других аналогичных объектов) и даже проблем регулирования стока трансграничных рек, в том числе и таких крупных, как Урал и Иртыш. Несмотря на повышенное внимание экологов и общественности к деятельности экологически опасных приграничных объектов Атырауской (месторождения Тенгиза и Восточного Кашагана), Западно-Казахстанской (Карачаганак), Оренбургской, Челябинской, Восточно-Казахстанской (горнодобывающие и перерабатывающие промышленные предприятия) областей, значительного улучшения ситуации в зоне их деятельности пока не происходит.
        В этих условиях трансграничная природоохранная активность поддерживается во многом благодаря усилиям ученых и экологов-практиков РФ и РК. В результате их совместной деятельности достоянием широкой общественности становятся факты относительно загрязнения окружающей среды, проводится мониторинг таких загрязнений, организуются научные исследования, в т.ч. и полевые. В Астрахани, Оренбурге, других приграничных центрах организовывались научно-практические конференции и семинары, в ходе которых в числе прочего рассматривались и трансграничные экологические проблемы.

        Российско-казахстанская граница является уникальным, по ряду параметров не имеющим в мире аналогов феноменом. Будучи самым протяженным сплошным сухопутным рубежом, она представляет собой единственный пример прозрачной границы, разделяющей страны, ассоциирующиеся с европейскими и азиатскими, православной и исламской цивилизациями. С учетом этих соображений российско-казахстанская граница потенциально является ключевым регулятором евроазиатских потоков как легального, так и нелегального происхождения, будучи способной выполнять в этом отношении и барьерную, и контактную функцию.
        Барьерно-контактный потенциал пограничной зоны во многом определяется ее ландшафтными, инфраструктурными и демографическими характеристиками. Большинство из этих характеристик благоприятствует достаточно интенсивному трансграничному сообщению. По своим ландшафтным условиям явно преобладающая часть приграничной территории представляет собой равнинную степную (лесостепную полупустынную) местность, в целом высока и степень концентрации в пограничных регионах населения и производственной инфраструктуры. При этом недостаточно развита система постоянно действующих трансграничных транспортных путей, что является одним из факторов, стимулирующих нелегальное трансграничное сообщение.
        Социальные процессы в российско-казахстанском пограничье в рассматриваемом контексте играют неоднозначную роль. Гораздо более высокий, чем в казахстанском случае уровень урбанизированности прилегающих к границе субъектов РФ и сравнительно низкая доля населения приграничных районов в общерегиональном масштабе обусловливают во многом периферийное положение данных районов и, соответственно, относительно слабый интерес региональных властей к соответствующим локальным проблемам. Барьеризации границы объективно способствует осложнение этносоциальной ситуации, происходящее в условиях сочетания таких факторов, как социально-экономические трудности, интенсификация процессов этнической миграции (как "русскоязычной", так и казахской), этнокультурное и религиозное возрождение. В этом контексте имеется тенденция к обособлению представляющих сопредельные стороны этнических общностей и в то же время к росту алармистских настроений в связи с усилением ирредентистского потенциала приграничной зоны. В ряде случаев такие настроения находят выражение в поддержке мероприятий по ужесточению пограничного режима и даже негласной политике по регулированию доступа представителей титульных для сопредельной стороны этнических общностей к ключевым административным позициям.
        Главным аргументом в пользу ужесточения пограничного режима остаются проблемы безопасности. Для российской стороны наиболее остро стоит проблема трансграничной наркоторговли, которая, с учетом существующих тенденций, потенциально является самой опасной угрозой национальной безопасности. С экономической точки зрения обе стороны несут огромные потери от трансграничной контрабанды, масштабы которой и организованность занимающихся нелегальным бизнесом структур (включая представителей служб, занятых обеспечением пограничного режима) позволяют предположить, что объем теневого оборота может быть вполне сопоставим с легальным. Высокий ирредентистский потенциал российско-казахстанского приграничья в случае дестабилизации ситуации может стать угрозой территориальной целостности для обеих сторон. В целом соображения безопасности на сегодняшний день являются серьезным аргументом в пользу ужесточения пограничного режима при том, что возможные экономические потери теоретически могут компенсироваться уменьшением ущерба от контрабанды.
        На практике же вряд ли можно ожидать кардинального улучшения ситуации в результате принятия односторонних мер. Огромная протяженность границы (существующие оценки которой до сих пор расходятся более чем на 1000 км) потребует колоссальных расходов на ее обустройство, в дополнении к чему необходимы существенное повышение кадрового потенциала и технической оснащенности сил, занятых обеспечением пограничного режима. В условиях стоящих перед страной финансовых трудностей и реформы вооруженных сил (предусматривающей сокращение их численного состава) эти задачи вряд ли выполнимы. Поскольку, согласно экспертным оценкам, большая часть контрабанды проникает в РФ через контролируемые упомянутыми силами железнодорожные и автомобильные магистрали, эффект от планируемых мероприятий может оказаться не сопоставимым с затратами на их реализацию. К этому следует добавить серьезные политические издержки, которые могут принести разграничение стран и их территорий, несмотря на распад СССР остающихся во многих отношений тесно интегрированными между собой.
        Альтернативным вариантом является развитие разнопланового трансграничного сотрудничества на всех уровнях, включая локальный. Повышение реальной заинтересованности сопредельной стороны могло бы стать для нее серьезным стимулом в создании эффективной системы трансграничной безопасности, а в перспективе - возможно либерализации пограничного режима при укреплении общих внешних границ на юге Казахстана. Пока же сотрудничество в сфере обеспечения безопасности не имеет прочной основы, позволяющей создать систему постоянного, многоуровневого и оперативного взаимодействия в этой области, привлечь общественность к решению данных проблем.
        В рамках трансграничного сотрудничества в экономической сфере основной акцент делается на восстановление сложившихся в советский период производственно-технологических цепочек, связанных по большей части с переработкой казахстанского сырья на российских предприятиях. Именно те российские регионы, которые действуют по такой схеме (в первую очередь, Челябинская и Оренбургская области), имеют с РК наибольший товарооборот и достигли самых значительных успехов в развитии правовой базы своего трансграничного сотрудничества. Гораздо скромнее успехи в таких важных сферах, как создание механизмов взаиморасчетов, постоянно действующих систем оптовой торговли, развитие трансграничной инфраструктуры и других.
        Главными препятствиями для повышения эффективности приграничного сотрудничества на сегодняшний день остаются недостаточная диверсификация его направлений, экономические трудности, нехватка у сторон средств для инвестирования крупномасштабных проектов, слабость механизмов постоянного и оперативного взаимодействия, чрезмерная (особенно в казахстанском случае) централизация, сковывающая инициативу на местах, и ряд других факторов. Это позволяет сделать вывод о том, что специфика сотрудничества в зоне российско-казахстанской границе в обозримой перспективе ставит под сомнение возможность заимствования европейской или американской модели для его развития.
        Чрезвычайная стратегическая важность российско-казахстанской границы определяет ее ключевую роль в системе безопасности и трансграничного взаимодействия, включающей не только РФ и РК, но также постсоветское пространство, а в некоторых отношениях - и значительную часть всего евразийского континента. В нынешних условиях ни Россия, ни, тем более, Казахстан не в состоянии решить наиболее серьезные трансграничные проблемы односторонними усилиями. Это создает потребность в развитии трансграничного сотрудничества как на двухсторонней, так и на многосторонней основе с привлечением в случае целесообразности заинтересованных третьих стран и международных организаций.

     Примечания
      ⁸⁵³Написание параграфа стало возможным благодаря грантовой поддержке программы Research Support Scheme Фонда Сороса.
      ⁸⁵⁴Большей протяженностью обладает лишь граница между США и Канадой (8893 км.), но из них 2477 км. приходится на участок канадской границы с Аляской. См.: http:// wwg.far.ru.
      ⁸⁵⁵См., например: Эксперт. 2001, 17 декабря, с. 62.
      ⁸⁵⁶Так, согласно данным, опубликованным в рамках проекта "World Wide Geography - Всемирная география" на одноименном сайте, протяженность российско-казахстанской границы составляет 6846 км. (см.: http://wwg.far.ru.). Еще более скромная цифра - 6477 км. - фигурирует в географическом разделе одного из популярных казахстанских информационных сайтов - http://www.kaz.newmail.ru/HMAGEOGR.HTM.
      ⁸⁵⁷Муллаянов Р.Ш. Ук. соч. С. 46.
      ⁸⁵⁸Рассчитано по: Человек и граница. Российско-Казахстанское приграничье. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001, с. 6, 11, 14-16, 24, 29, 34, 43, 48; а также по данным автора.
      ⁸⁵⁹По данным Федеральной пограничной службы РФ, в зоне российско-казахстанской границы насчитывается 8 арендуемых железнодорожных участков, проходящих по территории сопредельного государства. 4 таких участка арендуется Россией и 4 - Казахстаном.
      ⁸⁶⁰ См.: Зубаревич Н. Взаимодействие России с южными соседями: проблемы и перспективы. - Что хотят регионы России. - http://pubs.carnegie.ru/books/1999/10am/03.asp.
      ⁸⁶¹История образования Юго-Восточных рубежей России. Информационно-аналитический материал Юго-Восточного регионального отделения ФПС России. Челябинск, 2001, с. 32.
      ⁸⁶²Такое предложение еще до переговоров выдвигалось, например, властями Оренбургской области, выступавшими за передачу Соль-Илецкого участка в подчинение Южно-Уральской железной дороги. См., например: Горшенин С.Г., Калинин А.Е. Приграничное сотрудничество: региональный аспект. Оренбург, 1999, с. 39.
      ⁸⁶³Там же. С. 38.
      ⁸⁶⁴Рассчитано по: Человек и граница… . С. 6, 11, 14-16, 24, 29, 34, 43, 48; а также по данным автора. В данной таблице не отражены водные пути (морской - между Астраханью и Атырау (а также Актау), речные - по р. Иртыш между Павлодаром и Омском), трубопроводные коммуникации.
      ⁸⁶⁵Так, в ходе проведенной осенью 1999 г. Уральским таможенным управлением широкомасштабной операции путем разведывательного поиска с вертолета установлено и нанесено на карту 17 вновь образованных сезонных дорог, по которым перевозились сельскохозяйственные продукты. См: Бичехвост А.Ф. Российско-казахстанская граница как стабилизирующий фактор на юго-востоке постсоветского геополитического пространства. Границы безопасности … . С. 193.
      ⁸⁶⁶История образования Юго-Восточных … . С. 32. Использована также информация, полученная автором в Администрации Астраханской области.
      ⁸⁶⁷См.: Зубаревич Н. Ук. соч.
      ⁸⁶⁸Там же.
      ⁸⁶⁹Рассчитано по: Энциклопедия СНГ… .
      ⁸⁷⁰Там же.
      ⁸⁷¹Рассчитано по: Региональный статежегодник Казахстана. Статистический сборник 1995-1998. Алматы, 1999, с. 90, 150-151.
      ⁸⁷²Волга. Астрахань, 23.08.2000, 23 августа.
      ⁸⁷³По оценке на 1999 г. Рассчитано по: Энциклопедия СНГ… .
      ⁸⁷⁴Муллаянов Р.Ш. Ук. соч. С. 44.
      ⁸⁷⁵Рассчитано по: Национальный состав населения республики Казахстан. т.2 . Алматы, 2000.
      ⁸⁷⁶То же; Энциклопедия СНГ… .
      ⁸⁷⁷Рассчитано по: Национальный состав населения Республики Казахстан. Т. 1. Итоги переписи населения 1999 г. в республике Казахстан. Алматы, 2000; Энциклопедия СНГ …; Человек и граница. Волгоградская область. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001; Человек и граница. Приволжский федеральный округ. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001; Человек и граница. Сибирский федеральный округ. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001; Человек и граница. Уральский федеральный округ. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001. Использована также информация, полученная автором в Администрации Астраханской области.
      ⁸⁷⁸Так, если по данным Всесоюзной переписи 1989 г. численность казахов в Палласовском районе Волгоградской области составляла около 36%, то в настоящее время, по оценкам аналитиков Федеральной пограничной службы РФ, она практически достигла 50%, а в прилегающей к границе полосе доходит до 70-75%. См.: Человек и граница. Волгоградская область. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001, с. 8-9.
      ⁸⁷⁹Рассчитано по: Национальный состав… . Т. 1. С. 6-8.
      ⁸⁸⁰В Саратовской области переселенцы из Казахстана официально составляют более 60 % от численности прибывших в область за последние пять лет мигрантов. В области Оренбургской с 1992 по 2000 гг. зарегистрировано более 65 тыс. переселенцев (66% - из Казахстана), до 80% которых составляют русские, украинцы, белорусы. В Омской области численность официально зарегистрированных в период с 1997 по 1999 г. переселенцев из Казахстана составила почти 44 тыс. чел. или 86% от общего количества внешних мигрантов, в 2000 г. такая численность составила лишь 3193 чел. (82,7%), из них 56,2% русских, 9 % украинцев и лишь 5,6% казахов. См.: Макаренков А.В. Ук. соч. С. 104; Человек и граница. Приволжский … . С. 7, 29; Человек и граница. Сибирский … . С. 26; Человек и граница. Уральский … . С. 8.
      ⁸⁸¹Так, в Омской области из 43908 прибывших в 1997-99 гг. из Казахстана 24586 чел. (56%) получили новое место прописки в сельских поселениях. См.: Макаренков А.В. Ук. соч. С. 104.
      ⁸⁸²Березовский В. Русские с нерусскими паспортами. Наши за рубежом. - Российская газета. 10.11.1998. Использованы также материалы интервью автора с российскими и казахстанскими экспертами.
      ⁸⁸³Использованы материалы интервью автора с казахстанским журналистом и экспертом С. Акимбековым (ноябрь, 2000).
      ⁸⁸⁴См.: Амелин В.В., Рагузин В.Н. Состояние этноконфессиональных отношений в приграничных с Казахстаном районах Оренбургской области (социологический аспект). Оренбург, 2000, с. 19-22; Рагузин В.Н. На острие российской геополитики. М., 1999, с. 109.
      ⁸⁸⁵Следует, вместе с тем, отметить, что по тем же данным существенно возросла и доля респондентов, отвергающих возможность участия в такого рода акциях (20,7% по сравнению с 11,7% у русских и 24,7% по сравнению с 19,8% - у казахов). См. Амелин В.В., Рагузин В.Н. Ук. соч. С. 20. Это свидетельствует о том, что тенденции развития межэтнических отношений в Оренбуржье (также как и в других приграничных регионах) довольно неоднозначны и в некоторых случаях противоречивы.
      ⁸⁸⁶Там же. С. 15.
      ⁸⁸⁷См., например: Рагузин В.Н. Ук. соч. С. 131.
      ⁸⁸⁸ Справедливости ради, следует отметить, что негласная кадровая политика, направленная на минимизацию допуска представителей титульных для сопредельной стороны этносов на ответственные позиции в занятых обеспечением пограничного режима структурах, по-видимому, проводится и в России.
      ⁸⁸⁹Быков А.Ю., Боронин О.В. Вопросы образования в казахской диаспоре Алтайского края и национально-государственные интересы России. - Россия - Центральная Азия: проблемы миграций и безопасности. Барнаул, 2002, с. 183.
      ⁸⁹⁰Амелин В.В., Рагузин В.Н. Ук. соч. С. 21; Рагузин В.Н. Ук. соч. С. 109.
      ⁸⁹¹Амелин В.В., Рагузин В.Н. Ук. соч. С. 9.
      ⁸⁹²Могилевкин И. Россия недооценивает опасность, идущую с юга. - Россия и мусульманский мир, 1994, № 11, с. 5 - 12.
      ⁸⁹³См.: Известия. 21.07.2001, с. 7.
      ⁸⁹⁴Статус морского участка границы стал предметом Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 г. В Соглашении выражено намерение при определении правового статуса Каспия рассмотреть возможности установления в его акватории зон пограничного, таможенного и санитарного контроля, рыболовных зон в согласованных пределах, а также зоны общего пользования.
      ⁸⁹⁵История образования Юго-Восточных… . С. 32; Бичехвост А.Ф. Ук. соч. С. 207. Использована также информация, полученная автором в Администрации Астраханской области.
      ⁸⁹⁶См.: Дьякова Н.А., Чепелкин М.А. Границы России. М., 1994, с.186.
      ⁸⁹⁷ См., например: Бойко В.С., Ножкин С.Ю. Алтай - центральноазиатский рубеж России: социально-экономические и геополитические аспекты развития приграничного региона. - Границы безопасности … . С. 92.
      ⁸⁹⁸См.: Бойко В.С., Ножкин С.Ю. Ук. соч. С. 146-147.
      ⁸⁹⁹См.: Дьякова Н.А., Чепелкин М.А. Ук. соч. С. 188-189.
      ⁹⁰⁰Базовыми документами в сфере пограничной политики России и Казахстана стали, соответственно, Закон "О государственной границе РФ" (№ 4730-1, принят 1 апреля 1993 г.) и Закон "О государственной границе республики Казахстан" (№ 1872-XII, принят 13 января 1993 г.).
      ⁹⁰¹По данным Европола. См., например: Наркобизнес на юге России: политические аспекты. М., 1997, с.57.
      ⁹⁰²К середине 1990-х гг. некоторые центральноазиатские государства уже занимали значительные позиции по ввозу в Россию наркотиков: доля Узбекистана составляла 17%, Таджикистана - 14%, Казахстана - 14%. См.: Куртов А.А. Наркомафия и исламский экстремизм - новый тандем в Центральной Азии. - Границы безопасности… . С. 404.
      ⁹⁰³Там же. С. 405.
      ⁹⁰⁴Там же. С. 406.
      ⁹⁰⁵Плотников Н. Война с террористическим интернационалом. - Независимое военное обозрение. 2002, № 1.
      ⁹⁰⁶Куртов А.А. Ук. соч. С. 411-413.
      ⁹⁰⁷По сообщению агентства "Интерфакс". См.: http://www.interfax.ru/sngnews/09.htm.
      ⁹⁰⁸Муллаянов Р.Ш. Ук. соч. С. 46.
      ⁹⁰⁹Наркотическая война против России. Аналитический доклад Центра стратегического развития. - http://www.e-journal.ru/p_besop-st5-10.html.
      ⁹¹⁰Из ответов Президента РФ В.В. Путина на вопросы в рамках мероприятия "Прямая линия с президентом Российской Федерации". 24 декабря 2001 г. - http://www.ortrtr.ru.
      ⁹¹¹Муллаянов Р.Ш. Ук. соч. С. 46.
      ⁹¹²Вокруг таких станций порою образуется разветвленная теневая экономическая система, предназначенная для транспортировки и перепродажи контрабандного товара. Примером может служить расположенная в Алтайском крае станция Локоть, подведомственная Казахстану. См.: Известия. 21.07.2001, с. 7.
      ⁹¹³Иная конъюнктура существовала в период с августа 1998 по апрель 1999 гг., когда в результате финансового кризиса в России Казахстан был вынужден принимать меры по защите своего рынка от фактически подешевевшей российской продукции.
      ⁹¹⁴См.: Известия. 2001, 21.07.2001, с. 7.
      ⁹¹⁵Известия, 29.12.1999.
      ⁹¹⁶Рубан О. Безграничные просторы Отчизны. - Эксперт. 2001, 17 декабря.
      ⁹¹⁷Муллаянов Р.Ш. Ук. соч. С. 47.
      ⁹¹⁸Там же. С. 48.
      ⁹¹⁹ Боронин О.В., Быков А.Ю. Локальные проблемы "нового пограничья" России (по материалам полевых исследований в Кулундинском районе Алтайского края). - Россия - Центральная Азия… . С. 213.
      ⁹²⁰Муллаянов Р.Ш. Ук. соч. С. 51.
      ⁹²¹См.: Зинченко А.Г. Проблемы и перспективы российско-казахстанских отношений. - Международные отношения на постсоветском пространстве. М., 2000, с. 88-96.
      ⁹²²По данным социологического исследования "Приграничное Оренбуржье", проведенном в 1996 г. под руководством академика АСН Э.М. Виноградовой. См.: Рагузин В.Н. Ук. соч. С. 111.
      ⁹²³Амелин В.В., Рагузин В.Н. Ук. соч. С. 32. Показательно, что по сравнению с 1998 г. в году 2000-м более чем в 2 раза выросло число сторонников ужесточения режима как среди русских (с 20,4 до 46,4%), так и среди казахов (с 11,7 до 28,2%). См.: там же.
      ⁹²⁴См.: Человек и граница. Российско-Казахстанское приграничье… . С. 49, 53. Обращают, на себя, однако, внимание недостаточная репрезентативность выборки по этническому признаку (в частности, казахи вообще не фигурируют в перечне приводимых в выборке национальностей) и излишняя жесткость предлагаемой альтернативы ("граница должна быть открытой" или "необходимо полностью закрыть"). Следует также отметить значительные расхождения между результатами данного исследования по Оренбургской области (41% за открытость и 59% - за полное закрытие) с приведенными в тексте данными соцопроса, проведенного в том же регионе и в тот же период.
      ⁹²⁵Амелин В.В., Рагузин В.Н. Ук. соч. С. 34.
      ⁹²⁶В соответствующей ноте МИД Казахстана отмечалось, что "привлечение к мероприятиям казачьих формирований... может нанести серьезный ущерб сложившимся традициям добрососедства и дружбы народов, а любые непродуманные действия лиц, прежде всего из казачьих формирований, участвующих в невойсковой охране, неизбежно приведут к возникновению напряженности и конфликтным ситуациям между населением приграничных территорий с соответствующими последствиями...". Бичехвост А.Ф. Ук. соч. С. 202.
      ⁹²⁷История образования Юго-Восточных… . С. 29. Подразделения ЮВРУ базируются на территории 19 субъектов РФ, в том числе 10 регионах, граничащих с Казахстаном. Охрана границы Астраханской области находится в компетенции Северо-Кавказского РУ, а Республики Алтай - Забайкальского РУ.
      ⁹²⁸В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 709 "О неотложных мерах материально-технического обеспечения обустройства государственной границы Российской Федерации с Республикой Казахстан" от 29 июня 1999 г. при подготовке проектов федерального бюджета на 2000 и последующие годы предусматривалось целевое выделение средств на обустройство российско-казахстанской границы.
      ⁹²⁹Такое количество было определено вышеупомянутым Постановлением Правительства РФ.
      ⁹³⁰Так, по различным экспертным оценкам численность казахстанской армии на 1998 г. составляла от 40 до 80 тыс. чел., а пограничных войск - ок. 15 тыс. См., например: Затулин К.Ф., Грозин А.В., Хлюпин В.Н. Национальная безопасность Казахстана: проблемы и перспективы. М., 1998, с. 49, 66.
      ⁹³¹Управление информации МВД России. - http://www.mvdinform.ru/news41.htm.
      ⁹³²Там же.
      ⁹³³Данный институт предусмотрен пограничным законодательством обеих стран. См. Закон "О государственной границе РФ"…, ст. 15; Закон "О государственной границе Республики Казахстан", принят 13 января 1993 г.), ст. 16.
      ⁹³⁴См.: Муллаянов Р.Ш. Ук. соч. С. 52.
      ⁹³⁵Согласно информации, содержащейся в Программе приграничного сотрудничества, на сентябрь 1999 г. между приграничными регионами РФ и РК и их хозяйствующими субъектами было заключено 116 соглашений, договоров и контрактов по различным вопросам. См.: Программа приграничного сотрудничества Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999-2007 годы. - Горшенин С.Г., Калинин А.Е. Ук. соч. С. 51.
      ⁹³⁶См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о приграничном сотрудничестве регионов Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999-2007 годы. - Горшенин С.Г., Калинин А.Е. Ук. соч. С. 47-50; Программа приграничного сотрудничества… . Там же, с. 50-54.
      ⁹³⁷В соответствии с Соглашением между Администрацией Алтайского края и Администрацией Восточно-Казахстанской области от 12 мая 1998 г. предусмотрено создание совместной Группы развития торгово-экономического сотрудничества, призванной наблюдать за ходом его осуществления (ст.3).
      ⁹³⁸См., например: Программа совместных мероприятий по реализации Договора об установлении и развитии основных направлений партнерских отношений между администрацией Оренбургской области Российской Федерации и администрациями Актюбинской, Западно-Казахстанской, Костанайской областей Республики Казахстан от 26 июня 1997 г. - Горшенин С.Г., Калинин А.Е. Ук. соч. С. 61-65.
      ⁹³⁹Туликов И. Это сладкое слово "нефть". - Астраханские ведомости, 8.07.1999.
      ⁹⁴⁰Так, в 2000 г. Волжский трубный завод получил крупный заказ от Каспийского трубопроводного консорциума, в результате чего был подписан контракт стоимостью около 118 млн. долл. США на поставку труб большого диаметра.
      ⁹⁴¹Миркитанов В.И..Основные итоги развития международных и внешнеэкономических связей Оренбургской области. - Внешнеэкономические связи России: опыт Оренбургского региона. Оренбург, 1999, с. 13.
      ⁹⁴²См.: Приложение № 4.
      ⁹⁴³На переработку казахстанского сырья практически полностью ориентировано такое крупное предприятие, как Новотроицкий завод хромовых соединений (Оренбургская область).
      ⁹⁴⁴Вашанов В.А. Совершенствование производственно-хозяйственных связей регионов России и СНГ. - Приграничное сотрудничество: опыт и перспективы. М.,- Оренбург, 2001, с.73.
      ⁹⁴⁵По имеющейся у автора неофициальной информации за этими собственниками в ряде случаев могут стоять, однако, российские и казахстанские структуры.
      ⁹⁴⁶См.: Зубаревич Н. Ук. соч.
      ⁹⁴⁷Рассчитано по данным Государственного таможенного комитета РФ.
      ⁹⁴⁸То же.
      ⁹⁴⁹Вашанов А.В. Ук. соч. С. 72.
      ⁹⁵⁰По данным на 1999 - июль 2000 гг. См.: Плотников С.В. Восточный Казахстан: экономическая ситуация и состояние внешнеэкономических связей с приграничными регионами России. - Сибирь в структуре трансазиатских связей: проблемы приграничной торговли и межрегионального взаимодействия. Барнаул, 2000, с. 30.
      ⁹⁵¹Концепция создания и функционирования особой зоны "Меновой двор". - Внешнеэкономические связи… . С. 255-261.
      ⁹⁵²Инвестиционный проект. - http://www.atyrauobl.kz/plan/avtodor_rus.htm/
      ⁹⁵³См., например: Востриков Н.И. Об опыте приграничного сотрудничества в сфере науки и образования. - Приграничное сотрудничество… . С. 134-139.
      ⁹⁵⁴Абдибеков Н.К.Ук. соч. С. 112.
      ⁹⁵⁵Только в Омской области это число, по некоторым оценкам, составляет от 1 до 3 тыс. чел. ежедневно. На оказание такой помощи по тем же оценкам опять-таки ежедневно тратится от 2 до 3 млн. руб., и только треть этой суммы затем компенсируется. См.: Мукомель В., Косач Г., Кузьмин А. Ук. соч. С. 111.
      ⁹⁵⁶Канюков В.Н. О возможных формах приграничного сотрудничества через создание приграничных структур Оренбургского филиала МНТК "Микрохирургия глаза". -Регионы в системе внешнеэкономических связей Российской Федерации. Оренбург, 1998. С. 153-158.
      ⁹⁵⁷См.: Мукомель В., Косач Г., Кузьмин А. Ук. соч. С. 81.

Далее>>>


	На эмблеме Форума изображен “аттрактор Лоренца” − фигура, воплощающая вариантность движения потоков частиц в неравновесных системах. Эмблема зарегистрирована как товарный знак © Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2002 Москва, Газетный пер, д. 9, стр. 7, офис 16 Адрес для корреспонденции: 101000 Москва, Почтамт, а/я 81 Тел.: (095) 790-73-94, тел./факс: (095) 202-39-34 E-mail: info@obraforum.ru