Глава 11.

«Стратегия экономических санкций»

в мировой политике

Использование рестриктивных мер экономического характера в качестве средства давления одного государства на другое с целью вынудить его правительство пойти на уступки и внести коррективы в свою политику известно еще со времен «мегарской псефисмы», когда в 432 г. до н. э. афинский стратег Перикл наложил запрет на торговлю с Мегарой, что стало одним из поводов к началу Пелопонесской войны¹. С тех пор такие ограничения время от времени применялись разными странами для достижения тех или иных внешнеполитических целей. В ХХ в. их использование в международных отношениях стало обыденным делом. Появились многосторонние механизмы применения санкций, связанные с деятельностью крупных международных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций.

В системе международного права санкции являются одной из наиболее распространенных форм ответственности государств, которая наступает в результате нарушения ими общепризнанных норм, имеющих важное занчение для мирового сообщества. Санкции могут затрагивать различные стороны международной деятельности государства - от дипломатической (сокращение персонала посольств, отзыв посла, ограничение передвижений и.т.д.) до культурной (прекращение обменов, отказ в допуске на престижные мероприятия, например, на Олимпийские игры и др.). В отличие от дипломатических или политических методов воздействия, нацеленных прежде всего на снижение легитимности или авторитета страны-нарушительницы, экономические санкции призваны побудить ее отказаться от приведших к их наложению действий посредством нанесения ей материального ущерба. По своему содержанию экономические санкции, как считают американские эксперты Е. Хафбауэр, Дж. Шотт и К. Эллиотт, представляют собой «преднамеренный, инициированный государством разрыв или угрозу разрыва нормальных торгово-финансовьгх отношений»².

Эпохой «расцвета» экономических санкций стало последнее десятилетие XX в. После окончания «холодной войны» в условиях информационной революции, резкого ускорения процессов глобализации и углубления взаимозависимости национальных хозяйственных комплексов значение «экономической дипломатии» существенно возросло. Не случайно, что из 14 случаев применения экономических санкций ООН 12 приходятся на период после 1990 г. Еще более рельефно данная тенденция проявилась во внешней политике Соединенных Штатов Америки, которые, оставшись после распада СССР единственной «сверхдержавой», использовали санкции в качестве одного из инструментов в формировании благоприятного для себя мирового порядка. По данным Национальной ассоциации промышленников, только в течение первого срока президентства Уильяма Клинтона в 1993-1996 гг. Вашингтон более 60 раз прибегал к санкциям³. В начале XXI американские санкции распространялись на 75 стран, население которых составляет 52% человечества⁴.

1

Современное международное право допускает использование экономических санкций межгосударственными организациями - всемирными, как ООН, и региональными, такими как Организация американских государств, Организация африканского единства и др., - а также группами стран и отдельными государствами. Однако, несмотря на широкое употребление понятия «экономические санкции», международные документы не содержат сколько-нибудь четкого его определения, ограничиваясь, как правило, простым перечислением конкретных мер. Так, в Уставе ООН термины «санкции» или «эмбарго» вообще не упоминаются, хотя ст. 41 предусматривает возможность применения против государства-нарушителя «принудительных действий», которые включают «полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений»⁵. В общем спектре средств принуждения, которые используются в случае возникновения конфликтной ситуации в межгосударственных отношениях, начиная от простой вербальной ноты и заканчивая применением вооруженной силы, экономические санкции располагаются ближе к последнему, уступая место только блокаде.

На уровне мирового сообщества полномочиями введения санкций облечен Совет Безопасности (СБ) ООН, который в ходе своей почти шестидесятилетней деятельности разработал и апробировал различные методы и формы реагирования и воздействия на происходящие в мире события. Однако опыт применения им экономических санкций крайне ограничен. Предшественница ООН - Лига наций - только один раз, в связи с агрессией Италии против Абиссинии в 1935-1936 гг., создала Координационный комитет, ограничивший свою деятельность общими рекомендациями о принятии экономических принудительных мер в отношении агрессора⁶. За первые 45 лет существования ООН в силу специфических условий «холодной войны» Совет вводил их всего два раза - против Южной Родезии в 1966-1979 гг. и ЮАР в 1977-1994 гг. В обоих случаях их использование было признано успешным: в первом - они способствовали падению расистского правительства и провозглашению независимости Зимбабве, а во втором - ликвидации режима апартеида. Собственно в 1990-е гг. происходило формирование механизма использования экономических санкций СБ ООН.

«Новая эра» в истории применения многосторонних экономических санкций была открыта Резолюцией 661, принятой Советом Безопасности в рекордно короткие сроки - через четыре дня после того, как 2 августа 1990 г. Ирак ввел свои войска в Кувейт, совершив тем самым прямой акт агрессии. В последующие годы СБ ООН еще 11 раз прибегал к санкциям. Для их наложения, изменения или снятия он в каждом конкретном случае принимал отдельные резолюции, а для контроля за их осуществлением назначал из представителей входящих в него государств вспомогательные органы, например, Совет управляющих Компенсационной комиссии, Специальную комиссию по ирако-кувейтским отношениям и Комитеты по санкциям применительно к Югославии, Сомали, Ливии, Таити, Афганистану и другим нарушителям. В общей сложности с 1990-по 2003 гг. комитеты по санкциям провели 717 заседаний⁷.

Из всех установленных Советом Безопасности ООН режимов наиболее широкими, жесткими и последовательными были экономические санкции, наложенные на Ирак. С августа 1990 по июнь 2003 гг. СБ принял 24 резолюции, касавшиеся этой страны. Поскольку в случае с Ираком имел место акт прямой агрессии, которая считается особо тяжким международным преступлением, спешно собравшийся по инициативе администрации Буша-старшего СБ ООН 6 мая 1990 г. одобрил резолюцию, осуждавшую Ирак за агрессию и требовавшую от него безоговорочного вывода его войск из Кувейта. В поддержку своих требований Совет ввел эмбарго на продажу оружия Багдаду, наложил запрет на поставки ему всех товаров за исключением продовольствия и медикаментов и разрешил в целях предотвращения нелегального экспорта им нефти блокировать иракские порты⁸. Не дожидаясь эффекта от экономических санкций, США добились принятия еще одной резолюции, которая дала возглавлявшейся ими многонациональной коалиции карт-бланш на проведение военной операции «Буря в пустыне». Весной 1991 г. она завершилась изгнанием иракских оккупантов из Кувейта и новой резолюцией Совета Безопасности, сохранявшей все санкции против Ирака. Лишь осенью они были несколько ослаблены, когда эта cтрана получила разрешение продать ему некоторое количество нефти для закупки продовольствия.

В результате действия коллективных экономических санкций зависимый от поставок извне Ирак оказался на грани гуманитарной катастрофы⁹. Многие государства требовали от Совета Безопасности ООН их смягчения, но американский и британский представители в течение трех с половиной лет упорно блокировали все попытки внести изменения в режим санкций против Ирака, настаивая на согласии его правительства допустить инспекторов Специальной комиссии ООН и Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) к ядерным объектам страны. Только в апреле 1995 г. Совет Безопасности принял Резолюцию 986, которая в обмен на согласие Ирака на такие инспекции разрешала ему каждые три месяца продавать нефть на 1 млрд долл. и на вырученные деньги закупать продовольствие и медикаменты¹⁰. После долгих колебаний Багдад 20 мая 1996 г. подписал соответствующее соглашение с ООН. Но администрация Клинтона внезапно объявила, что отвергает ею же предложенные условия договора. Взрыв негодования в ООН заставил ее отступить. Тем не менее, сославшись на концентрацию иракских войск вблизи курдских районов, США и Великобритания добились продления режима санкций, однако должны были согласиться с сохранением схемы «нефть в обмен на продовольствие».

В ноябре 1996 г. Ирак получил право на продажу нефти на 2 млрд долл. по схеме «нефть в обмен на продовольствие». В начале 1998 г. Совет Безопасности поднял планку до 5,2 млрд долл. и был готов пойти и дальше по пути ослабления санкций¹¹, если бы не противодействие Саддама Хусейна международному мониторингу иракских ядерных объектов. Действия Багдада позволили США блокировать возможные изменения и дали Вашингтону повод в декабре 1998 г. нанести бомбовые удары по ядерным объектам на территории Ирака. Программа «нефть в обмен на продовольствие» продолжалась, хотя с приходом в начале 2001 г. к власти республиканской администрации во главе с Джорджем Бушем-младшим позиция США в отношении Ирака еще более ужесточилась. Вашингтон наложил запрет на передачу Ираку вакцины для лечения детского гепатита и дифтерии под тем предлогом, что иракское правительство может использовать содержащиеся в них бактерии для производства биологического оружия¹². Дебаты о вакцине обострили отношения между членами Совета Безопасности, и через несколько месяцев США сняли запрет.

После событий 11 сентября 2001 г. Соединенные Штаты вынуждены были обратиться к СБ ООН, от которого они легко получили необходимую поддержку в виде двух резолюций. С развертыванием «войны с международным терроризмом» администрация Буша быстро перешла от требований дальнейшего ужесточения коллективных экономических санкций против Ирака к выработке силового варианта решения «иракской проблемы». В пресловутой «оси зла» Ирак изначально оказался «самым слабым звеном». Задача свержения режима Саддама Хусейна оформилась в американском обществе как общенациональный консенсус, как логическое завершение операции «Буря в пустыне». Затяжные диспуты в Совете Безопасности на фоне усилий Белого дома доказать срочную необходимость военных действий против Ирака вызвали рост неприязни к ООН в общественном мнении США. 2 октября 2002 г. Конгресс принял резолюцию, разрешавшую администрации использовать силу против Ирака без предварительного одобрения ООН.

Военную операцию сдерживало отсутствие доказательств причастности режима Хусейна к терактам 11 сентября или его связей с Аль-Каидой, а также опасения развалить международную антитеррористическую коалицию, поскольку против нападения на Ирак возражали многие европейские союзники США, арабские страны и Россия. Но в конечном итоге она была проведена. Решение задачи ликвидации режима в Багдаде значительно облегчалось ослаблением военной мощи Ирака в результате действия санкций и наличием внушительной международно-правовой базы в виде резолюций ООН, на невыполнение которых постоянно ссылался Вашингтон. 22 мая 2003 г. Совет Безопасности ООН отменил экономические санкции против Ирака, сохранив в силе только запрет на поставку ему вооружений и военных материалов. Год спустя, 30 июня 2004 г., о снятии американских санкций объявил Буш-младший.

Пример Ирака, который из-за своей деформированной экспортом нефти экономики и сильной зависимости от импорта потребительских товаров и продуктов питания являлся почти «идеальной целью» для экономических санкций, показывает, что установление и действие режима коллективных принудительных мер на уровне ООН сопряжено с немалыми трудностями. Отчасти это обусловлено спецификой функционирования Совета Безопасности ООН. Во-первых, налагаемые им санкции могут приниматься в очень ограниченном диапазоне, только в целях «предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира». Во-вторых, для принятия соответствующего решения необходимо согласие девяти из пятнадцати членов Совета, «включая совпадающие голоса всех постоянных членов» - Великобритании, Китая, России, США и Франции. Достаточно одной из пяти упомянутых держав высказаться против, и любая резолюция автоматически отклоняется. В-третьих, хотя все государства - члены ООН и обязаны выполнять решения Совета Безопасности, на практике они чаще руководствуются собственными целями и интересами, а СБ не обладает достаточно эффективными рычагами воздействия на тех, кто игнорирует или прямо нарушает его запреты.

2

Трудности с введением коллективных экономических санкций, которые испытывали Соединенные штаты в 1990-е гг., обусловили стремление Вашингтона действовать в одностороннем порядке, сообразуясь только с американским законодательством. Вплоть до конца 1970-х гг. правовой основой для применения санкций в отношении иностранных государств служил закон о торговле с врагом 1917 г. В 1977 г. он был заменен ныне действующим законом об экономических полномочиях в условиях международного чрезвычайного положения. В отличие от акта 1917 г., который фактически не ограничивал президента в вопросе о введении санкций, новый статут требовал от него применять их лишь в случае, когда возникает «необычная или экстраординарная угроза национальной безопасности, внешней политике или экономике Соединенных Штатов, источник которой полностью или в значительной части находится вне Соединенных Штатов»¹³. Каждый раз при наложении экономических санкций глава государства должен был издавать специальный указ и объявлять «чрезвычайное положение», которое сохраняло силу в течение года.

Расплывчатость некоторых употребляемых в законе понятий, в частности, термина «угроза», неопределенность условий, при которых следует налагать санкции, обусловили его использование даже тогда, когда безопасности и благополучию США явно ничто не угрожало. Так, 9 сентября 1985 г. Рейган применил данный статут, запретив импорт золота и финансовые сделки с ЮАР «из-за политики апартеида». 4 октября 1991 г. Буш-старший прибег к нему для противодействия «незаконному лишению власти избранного демократическим путем правительства Гаити»¹⁴. В мае 1997 г. Клинтон ввел санкции против Бирмы в ответ на «экстраординарную угрозу» с ее стороны безопасности США. Стремясь минимизировать ограничения для американских граждан, проистекавшие из установления режима санкций против какой-либо страны, Конгресс в 1988 и 1994 гг. вносил поправки в закон об экономических полномочиях в условиях чрезвычайного положения.

В 1970-1990-е гг. в развитии механизма применения экономических санкций США наметилась тенденция к принятию адресных законодательных мер, нацеленных против конкретных нарушений со стороны отдельных государств. Так, стремление ряда стран к созданию собственных ядерных арсеналов обусловило принятие в 1978 г. статута о нераспространении ядерного оружия. В соответствии с ним, в начале 1979 г. были введены некоторые ограничения против Пакистана, который по данным разведки вел строительство завода для обогащения урана. Но после ввода советских войск в Афганистан действие санкций было заморожено. При обсуждении в 1985 г. пакета помощи Исламабаду сенатор Лэрри Пресслер внес поправку, требовавшую от президента ежегодно перед выделением очередного транша заверять Конгресс, что Пакистан не «располагает ядерным взрывным устройством». Когда в октябре 1990 г. Буш отказался дать такое заверение, Вашингтон в соответствии с поправкой Пресслера прекратил помощь Пакистану. В 1994 г. Конгресс согласился внести в статут о предотвращении распространения ядерного оружия поправку сенатора Джона Гленна об автоматическом введении санкций, если страна, не относящаяся к пяти ядерным державам (США, Англия, Франция, Россия и Китай), испытает после 30 апреля 1994 г. соответствующее устройство.

Среди принятых в 1990-е гг. в Соединенных Штатах законодательных актов, прямо или косвенно устанавливающих правовые нормы для применения экономических санкций, особое значение имеют два статута - о свободе и демократической солидарности с Кубой (закон Хелмса-Бартона) и о санкциях против Ирана и Ливии (закон д'Амейто), принятые в 1996 г. Первый из них легализовал все существовавшие санкции против Кубы и наделил президента полномочиями сокращать помощь США тем странам, которые предоставляют ее Кубе. Новшеством стал его третий раздел, который позволял гражданам США подавать иски в суды своей страны против зарубежных компаний и лиц, имеющих дело с национализированной революционными властями американской собственностью на Кубе. Правда, президент мог каждые шесть месяцев откладывать вступление его в силу¹⁵. Экстерриториальный характер носили и положения закона о санкциях против Ирана и Ливии, которых Вашингтон обвинил в поддержке международного терроризма. Статут предусматривал введение санкций против тех иностранных компаний, которые вложат свыше 40 млн долл. в развитие нефтяных ресурсов Ирана или Ливии¹⁶.

Несмотря на обширную законодательную базу, сложившийся в США механизм использования экономических санкций чрезвычайно сложен. В структуре государственных органов не существует специального ведомства, которое бы целиком несло ответственность за их осуществление. Соответствующие функции распылены между различными федеральными органами. Кроме предусмотренных в статутах случаев автоматического введения санкций, действующее законодательство детально не регламентирует против кого, когда и какие меры принуждения принимать, оставляя это на усмотрение президента. Его решение в каждом конкретном случае может зависеть от множества факторов, начиная от международной обстановки и ситуации, сложившейся в данной стране, и заканчивая внутриполитическим раскладом и даже соображениями процедурного характера. В итоге практическое использование Вашингтоном экономических санкций всегда несет в себе значительный заряд импровизации.

Ввиду отсутствия глобального «врага», противоборство с которым определяло цели и направленность санкций в эпоху «холодной войны», после ее окончания американские правящие круги применяли их, исходя из собственной оценки угроз национальной безопасности США и стремления использовать торгово-финансовые ограничения в качестве средства управления конфликтами на региональном уровне. Основанием для их введения против того или иного государства может служить форма его общественно-политического устройства, характер правящего режима или действие, которое американское законодательство квалифицирует как противоправное. К последним относятся как общепризнанные международные преступления, так и деликты, затрагивающие интересы США, - торговые ограничения, конфискация американской собственности и т. д.

В 1990-е гг. администрации Буша и Клинтона легко использовали экономические санкции как против «нечестных государств», т. е. стран с «тоталитарными», «экспансионистскими» режимами антизападной направленности (Ирак, Иран, КНДР, Ливия, Куба и др.), так и против своих «торговых партнеров» (Мексика, Саудовская Аравия, Бразилия). Главное различие состояло в характере реализации режима санкций. Наиболее жестко они применялись в тех случаях, когда, по оценке Вашингтона, существовала угроза национальной безопасности и интересам США, связанная, например, с распространением оружия массового поражения или поддержкой терроризма. Хотя, как показывает практика, степень жесткости и последовательности при осуществлении экономических санкций зависели не столько от тяжести проступка, совершенного той или иной страной, сколько от характера ее отношений с Вашингтоном. Принцип равенства всех перед законом (в данном случае - американским) здесь не действовал.

Достаточно острая реакция США на перспективу появления новых ядерных государств вполне объяснима. В принципе любое расширение «ядерного клуба» сужает возможности их вмешательства в конкретном регионе и создает физическую угрозу американским войскам и базам за границей. Но еще в начале 1994 г. администрация Клинтона на основе критерия «враждебности или невраждебности» Соединенным Штатам разделила страны-пролиферанты на те, с наличием ядерного оружия у которых она готова смириться (Израиль, Индия, Пакистан), и те, которых ни в коем случае нельзя допускать к нему (Иран, Ирак и Северная Корея). Наличие у США острых противоречий в отношениях с последними обусловило различия в режиме санкций против конкретных пролиферантов. «Двойной стандарт» в их применении четко проявился в 1998 г., когда сначала Индия, а затем Пакистан провели испытания взрывных ядерных устройств.

13 мая 1998 г. президент Клинтон, впервые обратившись к поправке Гленна, ввел санкции против Индии. Днем позже Совет Безопасности ООН также осудил ее, но не вынес решения о применении к ней ограничительных мер¹⁷. Стремясь убедить Ислабамад не следовать примеру Дели, Вашингтон предложил ему аннулировать поправку Пресслера. Однако '28 мая Пакистан все же провел испытания. Клинтон, вновь использовав поправку Гленна, объявил о наложении санкций. Днем позже Пакистан произвел еще два взрыва, но реакция мирового сообщества и на сей раз ограничилась лишь обращением Совета Безопасности ООН к Дели и Исламабаду с требованием прекратить дальнейшие испытания. 18 июня на пресс-конференции в Белом доме представители Министерств финансов, торговли и Государственного департамента США разъяснили цели введенных Клинтоном экономических санкций. Они состояли в том, чтобы Индия и Пакистан отказались от новых испытаний, незамедлительно и без всяких условий подписали открытый в 1996 г. для подписания Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, прекратили производство расщепляющихся материалов, воздержались от испытаний ракет, соблюдали режим нераспространения и приложили усилия к нормализации двусторонних отношений¹⁸.

Учитывая степень зависимости Пакистана и Индии от внешних источников финансирования¹⁹, достижение поставленных Вашингтоном целей казалось вполне реальным. Однако вскоре после введения санкций администрация Клинтона столкнулась с рядом затруднений. В середине 1998 г. под давлением фермерских организаций Клинтон должен был подписать принятый Конгрессом закон, снимавший запрет на кредиты на экспорт сельскохозяйственной продукции в Индию и Пакистан. Осенью 1998 г. Конгресс одобрил поправку к закону о расходах, которая давала президенту право отсрочить применение предусмотренных поправкой Гленна санкций против Пакистана и Индии. Опираясь на нее, Клинтон снял почти все ограничения, сохранив в силе приостановку программ помощи, запреты на продажу оружия и экспорт технологий двойного назначения. В октябре 1999 г., несмотря на проведение Индией и Пакистаном серии испытаний баллистических ракет, затягивание ими процесса подписания Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и даже на произошедший 12 октября военный переворот в Исламабаде, Вашингтон вновь продлил отсрочку в применении поправки Гленна. После терактов 11 сентября 2001 г. администрация Буша сняла санкции с Индии и Пакистана в обмен на их поддержку в борьбе с талибами и Аль-Каидой. В то же время обвиняемая в том же «грехе» Северная Корея попала в «ось зла».

С конца 1970-х гг. в качестве угрозы национальной безопасности и интересам Соединенных Штатов и их союзников в Вашингтоне стали рассматривать международный терроризм. В принятый в сентябре 1979 г. закон о регулировании экспорта была внесена специальная поправка, требовавшая от Государственного департамента составления списка стран, которые предоставляют убежище и оказывают поддержку международным террористическим организациям. Против таких государств, к числу которых администрация Клинтона отнесла Ирак, Иран, Ливию, Сирию, Кубу, КНДР и Судан, экономические санкции применялись обычно в одностороннем порядке. Исключение составляли только Судан и Ливия, против которых США удалось добиться принятия коллективных принудительных мер.

Односторонние американские санкции против правительства Муамара Каддафи были введены в 1978 г., когда президент Картер ограничил экспорт в Ливию ряда товаров. В 1982 г. Рейган наложил запрет на импорт ливийской сырой нефти и поставки ей оборудования для нефтедобывающей промышленности. Отношения между двумя странами еще больше обострились в декабре 1985 г. после взрывов на вокзалах в Вене и Риме, когда один из лидеров организовавших их террористов заявил о «значительной помощи» со стороны Каддафи. В январе 1986 г. Рейган, использовав полномочия по акту 1977 г., объявил о введении всеобъемлющих торговых санкций против Ливии и замораживании ее активов в США. В марте американские корабли потопили два ливийских катера, а 15 апреля - через несколько дней после взрыва на дискотеке в Западном Берлине - бомбардировщики с этих же кораблей нанесли удар по аэродромам в Ливии. Но убедить союзников поддержать их действия США тогда не смогли²⁰.

Отношение европейских государств к режиму Каддафи резко изменилось после взрывов в воздухе авиалайнеров американской компании «Pan Am» в конце 1988 г. и французской «UTA» в сентябре 1989 г., в причастности к которым были заподозрены ливийские граждане. Отказ Каддафи от сотрудничества в расследовании обстоятельств обоих взрывов послужил основанием для принятия в марте 1992 г. Советом Безопасности ООН резолюции, налагавшей запрет на воздушное сообщение с Ливией и продажу ей оружия. В ноябре 1993 г. Совет Безопасности наложил эмбарго на поставки Ливии оборудования для добычи и переработки нефти и заморозил ее активы в зарубежных банках²¹. Со своей стороны США приняли закон д'Амейто. В августе 1998 г. государственный секретарь США Мадлен Олбрайт и министр иностранных дел Великобритании Робин Кук в ультимативном порядке потребовали от Каддафи выдачи подозреваемых суду в Гааге, угрожая в противном случае ввести дополнительные санкции, включая полное эмбарго на продажу нефти²². Усилившийся со всех сторон нажим на Ливию в конечном итоге вынудил Каддафи дать согласие на выдачу подозреваемых в подготовке террористического акта против «Pan Am», и 5 апреля 1999 г. они были доставлены в Гаагу. Совет Безопасности ООН сразу же отменил все экономические ограничения, введенные против Ливии. США официально сняли свои санкции только 20 сентября 2004 г.

Концентрируя внимание преимущественно на «нечестных государствах», Вашингтон ясно давал понять, что проблема нарушения ими правовых норм коренится в самом характере правящих политических режимов. Отсюда подлинной целью использования экономических санкций являлись международная изоляция и истощение «враждебных» правительств, их свержение и замена на «демократические». Показательным в данном случае является пример Кубы. Односторонние санкции против нее впервые были введены в октябре 1960 г. с целью «дестабилизировать режим Кастро, вызвав его свержение, или, как минимум, причинив ему как можно больший ущерб, преподать урок другим»²³, С распадом СССР и прекращением советской помощи острову санкции не могли более оправдываться «угрозой национальной безопасности США», и с тех пор необходимость их сохранения в Вашингтоне объясняют потребностями в защите прав человека и в продвижении демократии и рыночных реформ на Кубе, хотя главная цель остается прежней - смена правящего режима.

Аналогичные цели преследовали санкции против Бирмы, КНДР, Сербии и многих «нечестных государств», обвинявшихся Вашингтоном в политических репрессиях, массовых нарушениях прав человека, преследовании оппозиции и т. д. Причем в случае с Сербией они были наложены уже после начала военной операции НАТО в Косове, призванной прекратить «геноцид албанского населения» края режимом Слободана Милошевича. Примечательно, что Саудовская Аравия и Турция, также оказавшиеся в составленном Государственным департаментом США списке злостных нарушителей прав человека в мире, сохраняли нормальные торговые связи с Соединенными Штатами, несмотря на то, что формально против них тоже были введены американские санкции.

Относительно новым явлением в 1990-е гг. стало применение экономических санкций против зарубежных государств субнациональными органами власти в США. Поскольку правительства штатов и муниципалитетов не могут налагать всесторонние экономические санкции на другие страны, их меры сводятся в основном к «ограничениям на поставки», которые запрещают органам власти на местах пользоваться услугами или приобретать продукцию у компаний, торгующих с государством-нарушителем, и «инвестиционным ограничениям», налагающим запрет на предоставление им займов из общественных фондов. Тем самым компания должна выбрать, с кем ей иметь дело. Так как по численности населения и производственным возможностям многие штаты превосходят некоторые государства, подобный выбор нередко делался в их пользу.

Между тем, столь своеобразный выход субнациональных органов США на международную арену создает массу проблем. «Пытаться контролировать внешнюю политику 50 штатов и 7284 муниципалитетов, - писал журналист Кевин Уайтлоу, - является, мягко говоря, кошмаром как для компаний, так и для национального правительства»²⁴.

Помимо того, что такие акции местных органов власти противоречат Конституции США, которая относит политические связи и регулирование торговли с другими странами исключительно к сфере компетенции федерального правительства и Конгресса, они нарушают целостность американской внешней политики. Худшая по сравнению с президентом и Конгрессом осведомленность чиновников на местах часто не позволяет им верно оценить возможные последствия введенных ими санкций, которые они к тому же склонны рассматривать как путь к удовлетворению требований своих избирателей.

3

Многообразие действовавших в 1990-е гг. режимов экономических санкций, наряду с отсутствием четко обозначенных пределов их использования и зачастую весьма расплывчатой формулировкой целей, серьезно затрудняет оценку их эффективности. Обычно применение принудительных экономических мер считалось успешным, если подверженное им государство выполняло предъявленные ему требования. Условность такого критерия очевидна, поскольку на практике торгово-финансовые ограничения никогда не приводили к желаемому результату сразу после введения санкций. Их воздействие, как правило, сказывалось только по прошествии определенного периода времени, в течение которого подвергались коррекции первоначальные цели санкций, складывалась иная международная обстановка, изменялись внешнеполитические приоритеты вводивших их стран. Кроме того, они редко применялись отдельно от других средств давления на государство-нарушитель, включая использование вооруженных сил, поэтому было бы неверно относить все перемены в его внешней или внутренней политике только на счет санкций.

Эффективность экономических санкций зависит от множества разных факторов, связанных, с одной стороны, с характером установленного режима принудительных мер, а с другой, - с положением страны, против которой они направлены. Коллективные санкции являются более действенными, чем односторонние, поскольку выглядят гораздо менее предвзятыми по отношению к государству-нарушителю и при их неукоснительном выполнении серьезно ограничивают его. Однако добиться консенсуса по их принятию крайне трудно, о чем, в частности, свидетельствует небольшое число случаев их использования Советом Безопасности ООН. Наиболее эффективным среди них считается применение коллективных санкций против ЮАР, Гаити и Ирака, хотя их воздействие не следует переоценивать. Для ликвидации режима апартеида потребовалось семнадцать лет, и рухнул он лишь после того, как внутри самой ЮАР развернулось мощное движение протеста. Не санкции, а военная операция многонациональной коалиции во главе с Соединенными Штатами заставила Хусейна вывести войска из Кувейта, равно как угроза Вашингтона применить силу вернула власть президенту Аристиду на Гаити в 1994 г.

С санкциями, которые США вводили в одностороннем порядке, дело обстояло хуже. По подсчетам К, Эллиотт, за период 1970-1996 гг. наложенные Вашингтоном санкции не достигли официально заявленных целей в 87 % случаев²⁵. Даже с учетом специфических условий «холодной войны», когда СССР приходил на помощь тем странам, которые подвергались давлению со стороны США, такие показатели не впечатляют. Вряд ли можно говорить о существенном повышении эффективности санкций и после окончания биполярного противостояния. Находившаяся под воздействием американских санкций иранская экономика, например, выглядела в конце 1990-х гг. куда более здоровой, чем хозяйство ряда стран, которым США помогали. Иран вывозил до 2,6 млн баррелей нефти в день, направляя доходы от ее продажи на развитие производства и обслуживание внешнего долга. По словам бывшего иранского министра финансов, очевидно, что экономическое, психологическое и политическое воздействие американских санкций не привело к ожидавшимся результатам и не трансформировало режим»²⁶.

Для того, чтобы быть действенным средством политического давления на суверенное государство, экономические санкции должны, во-первых, создавать видимую угрозу или наносить реальный ущерб его экономике и, во-вторых, убеждать его правительство в неприемлемости таких потерь. Хотя абсолютные данные о причиненном ущербе являются иногда весьма впечатляющими, односторонние рестриктивные меры терпели обычно неудачу именно на первом уровне. По оценкам экспертов, нанесенные такими санкциями потери составляли около 1 % ВНП подверженных им стран, тогда как коллективные санкции - приблизительно 5%, а в случае с Ираком -даже 10 %²⁷. Причиняемый ими моральный ущерб является скорее желательным, нежели действительным. Кроме того, его практически невозможно оценить, особенно имея в виду то, что каждая страна обладает собственным «болевым порогом», т. е. способностью населения переносить тяготы и лишения, сопряженные с применением против нее экономических санкций.

Вместе с тем материальный ущерб, нанесенный санкциями, далеко не всегда гарантируют успех на втором уровне. «Торговые санкции, - писал один из бывших сотрудников администрации Буша-старшего, - могут действовать подобно нейтронной бомбе, уничтожая экономику, вызывая нищету населения, но оставляя нетронутым политический истеблишмент»²⁸. Больнее всего санкции ударяют по самым незащищенным слоям - бедным, престарелым, молодежи, - а также по тем группам среднего класса, которые связаны с внешней торговлей. Ни резолюции Совета Безопасности, ни устав ООН не содержат указаний на то, каким образом можно снизить пагубное воздействие санкций на жизнь рядовых граждан и как они соотносятся с гуманитарными целями мирового сообщества, нашедшими отражение во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Всеобщей конвенции о правах ребенка 1989 г. и им подобных документах. «Сопутствующие», выражаясь языком военных, потери несут и государства, которые являются соседями или торговыми партнерами нарушителя. Вопрос о компенсации им ущерба Устав ООН сводит к предоставлению «права консультироваться с Советом Безопасности на предмет разрешения таких проблем» (ст. 50).

Экономические санкции практически никогда не «работали» применительно к крупным государствам и тем странам, которые следовали политике самообеспечения. Достаточно вспомнить примеры с «зерновым» эмбарго, введенным в январе 1980 г, президентом Джимми Картером, чтобы «заставить Советы заплатить за агрессию» в Афганистане, или с аналогичным запретом на поставки в СССР труб для строительства газопровода из Сибири в Европу летом 1982 г. с целью добиться отмены военного положения в Польше. В обоих случаях реакция союзников США была резко отрицательной, и Вашингтон каждый раз вынужден был через несколько месяцев внимать наложенные им ограничения²⁹. Более поздний пример - санкции, наложенные США и ЕС на Китай после событий на площади Тяньаньмэнь в июне 1989 г. Наиболее действенным средством давления на Пекин был бы отказ США продлить режим наибольшего благоприятствования в торговле, которым пользовалась КНР. Такая возможность обсуждалась в Конгрессе, но Белый дом сделал все, чтобы избежать крайностей. Объявленные Западом санкции против Китая на деле так и не заработали и довольно скоро были сняты.

Повышению эффективности экономических санкций не способствует и выдвижение слишком завышенных целей, таких, например, как устранение правящего режима, чего в принципе крайне сложно достичь посредством применения одних лишь торгово-финансовых ограничений. Первоначальная цель введения коллективных санкций против Ирака - выдворение его войск из Кувейта - получила широкий отклик и поддержку большинства стран мира. Однако действия американской администрации после завершения войны в Заливе, направленные, по признанию Мадлен Олбрайт, на устранение Саддама Хусейна, вызывали недоумение³⁰.

Экономические санкции зачастую бессильны принудить правительство подвергнутой им страны отказаться от того, что оно считает «высшим приоритетом». «Каждое решительное действие имеет свои последствия, - утверждал в мае 1998 г. индийский премьер-министр Атал Ваджпаи. - Но если это действие неотъемлемо связано с национальными интересами, - а я полагаю, что наше решение провести испытания является высшим национальным интересом, - тогда мы должны устоять перед последствиями и преодолеть вызов... Санкции не могут повредить и не повредят нам. Индию не запугать подобными угрозами и карательными мерами»³¹. Помимо прочего, правительства, которые хотят сохранить власть, должны быть способны продемонстрировать свою «неуязвимость» к давлению извне.

Доверие к односторонним американским санкциям в немалой степени снижал неоднократно имевший место отход Вашингтона от им же самим заявленных принципов. Наиболее «громким» делом до сих пор остается скандал «Иран-контрас» - секретная сделка, связанная с продажей администрацией Рейгана в нарушение собственного эмбарго оружия Тегерану. Клинтон фактически разрешил американским нефтяным компаниям в обход действующего режима санкций покупать иранскую нефть для перепродажи вне Соединенных Штатов. «Occidental Petroleum» получила дозволение заключить крупную сделку с суданским правительством, против которого действуют коллективные санкции ООН.

Кроме того, следует помнить, что внешнеэкономические связи - «улица с двусторонним движением». Когда одно государство вводит принудительные меры против другой страны, с которой оно имеет торговые и финансовые отношения, то оно тоже несет прямой и косвенный ущерб. По подсчетам американских исследователей, в 1995 г. потери США от сокращения импорта в 26 стран, на которые были наложены санкции, составили сумму от 15 до 19 млрд долл. и привели к ликвидации свыше 200 тыс. рабочих мест в экспортных отраслях экономики³². Прямые потери, однако, являются лишь надводной частью айсберга. Косвенная цена много выше, поскольку здесь речь идет о долговременных последствиях. Прежде всего, они выражаются в тех преимуществах, которые иностранные конкуренты получают сразу после ухода с рынка подверженной санкциям страны американских компаний. Солидарность в бизнесе - вещь редкая.

В нынешних условиях крупные потребители, приобретая сложные и дорогостоящие системы, например, ядерные реакторы или авиатехнику, стремится установить долгосрочные связи с поставщиком, чтобы снизить затраты на их обслуживание, ремонт и приобретение запасных частей. Такие отношения складываются, как правило, долго, а разрыв их в результате применения санкций может обернуться для поставщика потерей клиента. В 1993 г. это на себе испытал лидер американского самолетостроения - корпорация «Boeing». Вследствие торгового эмбарго против Вьетнама она должна была отказать в аренде б самолетов вьетнамской авиакомпании, которая сразу же нашла ей замену в лице концерна «Airbus». Прямые потери «Boeing» составили 211 млн долл., а косвенные - около 1,6 млрд долл.³³.

Негативные последствия односторонних санкций США не исчерпываются только экономическими потерями. Нередко их наложение ведет к политическим осложнениям с союзными и дружественными государствами. Наибольшее раздражение у них вызывает принцип экстерриториальности положений ряда американских законов. Острые разногласия вызвали принятые в 1996 г. статуты о санкциях против Кубы, Ирана и Ливии. В августе 1996 г. 34 государства - члена ОАГ, в том числе партнеры США по НАФТА - Канада и Мексика, - одобрили резолюцию, объявившую статут Хелмса-Бартона «несоответствующим международному праву»³⁴. Совет министров ЕС в октябре 1996 г. вынес постановление, которое не только освобождало компании входящих в ЕС стран от выполнения положений данного статута, но и предоставляло им право предъявлять контриски в европейские суды. ЕС также подал жалобу в ВТО³⁵. Администрации Клинтона пришлось провести трудные переговоры с ЕС, и лишь в мае 1998 г. был достигнут компромисс относительно действия обоих спорных актов.

Относительно скромные результаты и неоднозначные последствия применения администрацией Клинтона односторонних экономических санкций в качестве средства достижения внешнеполитических целей США вызвали поток критических замечаний со стороны конгрессменов, многих общественных организаций и отдельных политических деятелей. Не случайно, что в конце 1990-х гг. Белый дом стал заметно реже вводить новые режимы санкций и начал постепенно смягчать уже действовавшие. С приходом к власти администрации Буша-младшего в Вашингтоне возобладали сторонники применения военной силы, с точки зрения которых экономические санкции являются слишком «мягким» средством противодействия «нечестным государствам».

* * *

Теракты 11 сентября 2001 г. в США и последовавшие за ними события завершили эпоху преобладания в международных отношениях «экономической дипломатии», частью которой являются экономические санкции, выступающие в трех ипостасях - как меры принуждения, призванные изменить «нежелательное поведение» подверженного им государства, как наказание за совершенные им действия и как предостережение другим странам. Тем не менее, несмотря на резкое повышение роли военных методов, экономические санкции остаются одним из важнейших инструментов в международных отношениях. Их значение не отрицает даже нынешняя американская администрация, более склонная к использованию военной силы, чем ее предшественница. И это понятно.

Во многих случаях экономические санкции оказываются наиболее удобным и доступным орудием: их введение зачастую не требует консультаций с Конгрессом и мобилизации общественного мнения, не влечет дополнительных расходов государственного бюджета, но одновременно демонстрируют жесткость позиции и решимость администрации бороться с тем или иным «злом», невзирая на возможные материальные потери американских компаний в соответствующем государстве. Не случайно, что самой распространенной схемой является быстрое введение первоначальных санкций, которые затем дополняются и усиливаются серией последующих мер. Несомненно, что в будущем экономические санкции сохранят свое значение как средство давления и управления конфликтом как в политике США, так и в деятельности крупных международных организаций.

Примечания

      ¹История Европы: В 8 т. Т. 1. Древняя Европа. М., 1988. С. 267.
      ²Hufbauer G.С., Schott J., Elliott К.A. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy. Washington, 1990. P. 2.
      ³National Association of Manufacturers. A Catalog of New U.S. Unilateral Economic Sanctions for Foreign Policy Purposes, 1993-1996. Washington: NAM, March 1997. P. 1-2. http://www.nam.org/ECO/ UnilateralSanctions/SanctionsCatalog.htm.
      ⁴Sardar Z., Davis M. W. Why Do People Hate America? Cambridge, 2002. P. 79.
      ⁵См.: Устав Организации Объединенных Наций и Статут Международного Суда. М., 1978.
      ⁶См.: Вобликов Д.Р. Эфиопия в борьбе за сохранение независимости, 1860-1960. М., 1961. С. 78-84.
      ⁷U. N. Secretariat. Meetings of Security Council Sanctions Committees, 1990-2003. http://www.globalpolicy.org/security/data/sancmtgs.htm.
      ⁸ U.N. Security Council. Resolution 661. Adopted by the Security Council at its 2933rd meeting, on 6 August 1990. http://www.mideastweb. org/661.htm.
      ⁹В появившемся весной 1999 г. докладе ООН о положении в Ираке отмечалось, что в результате действия экономических санкций с 1990 по 1995 гг. цены на предметы первой необходимости поднялись в 850 раз; из-за недоедания 70 % иракских женщин страдает анемией; почти каждый четвертый новорожденный весит менее 2,5 кг; смертность среди детей в возрасте до 5 лет возросла с 1989 по 1997 гг. почти в 3 раза. United Nations Report on the Current Humanitarian Situation in Iraq. March 30, 1999. http://www.un.org/Depts/oip/panelrep.htmI.
      ¹⁰U. N. Security Council, Resolution 986. Adopted by the Security Council at its 3519 meeting, on 14 April 1995. Gopher.//gopher.undp.org:70/00/undoC5/5cd/5coimcil/s95/986.
      ¹¹Совет Безопасности ООН. Резолюция 1153, принятая Советом Безопасности на его 3855-м заседании 20 февраля 1998 г. http: //www.un.org/russian/documen/sci-esol/resl998/res И 53.htm.
      ¹²Gordon J. Cool War. http://www.harpers.org/CooIWar.html.
      ¹³International Emergency Economic Powers Act. Public Law 95-223 (28 December 1977), 50 USC, Chapter 35 (1701-1706). http://uscode.house.gov/DOWNLOAD/50C35,DOC.
      ¹⁴Prohibiting Certain Transactions With Respect to Haiti. Executive Order >6 12775 of 4 October 1991. http://uscode.house. gov/DOWNLOAD/50C35.DOC.
      ¹⁵Public Law 104-114.1996. http://frwebgate.accesS.gpo.gov/cgi-bin/ getdoc.cgi?dbname"104.cong.publicJawsfcdocid"f:pubH14.104.
      ¹⁶Ibid.
      ¹⁷The New York Times. 1998. May 14. P.A13.
      ¹⁸The Washington Post. 1998. June 19. P.A29.
      ¹⁹Достаточно сказать, что летом 1998 г. внешний долг Пакистана составлял почти 42 млрд долл., а валютные резервы всего лишь 500 млн долл. Индия занимала третье место по объему займов в Мировом банке (Financial Times. 1998. July 23. Р.5).
      ²⁰См.: Schumacher E. The United States and Libya // Foreign Affairs. Winter 1986/1987. P.329-348.
      ²¹The Washington Post. 1993. Nov 12. P. A39.
      ²²Financial Times. 1998. August 25. P. 5.
      ²³Цит. по: Barber J, Economic Sanctions as a Policy Instrument // International Affairs. 1979. July. P.369.
      ²⁴U. S. News & World Report. 1996. October 14. P. 34.
      ²⁵Elliott K. A. Evidence on the Costs and Benefits of Economic Sanctions. Statement before the Subcommittee on Trade of the House Ways and Means Committee, October 23, 1997. http://www.iie.com/sanctns.htm.
      ²⁶Amuzegar J. Adjusting to Sanctions // Foreign Affairs. 1997. May-June. P. 31.
      ²⁷Raul J.A., Akhtar S. Sanctions: An Analysis. Global Policy Forum. August, 1998. http://www.globalpolicy.org.
      ²⁸Lavin Frank L. Asphyxiation or Oxygen? The Sanctions Dilemma // Foreign Policy. Fall 1996. P. 146.
      ²⁹Moyer H., Mabry L.A. Export Controls as Instruments of Foreign Policy: The History, Legal Issues and Policy Lessons of Three Recent Cases // Law and Policy in International Business. 1983. № 1. P. 69-84.
      ³⁰The Washington Post. 1997. March 27. P. A28.
      ³¹India Today. 1998. May 25. P. 38.
      ³²Hufbauer G., Elliott К. А., Суrus Т., Winston E. US Economic Sanctions: Their Impact on Trade, Jobs, and Wages. Washington: Institute for International Economics, April 16,1997. P.3.
      ³³USA Engage, http://www.usaengage.org.
      ³⁴Financial Times. 1996. August 27. P. 4.
      ³⁵The Washington Post. 1996. December 17. P. Al.