НОФМО/Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ России

        Возникновение государственной границы и усиление ее барьерной функции, таким образом, не устранило полностью экономические и иные связи между соседними российскими и украинскими регионами, хотя и серьезно трансформировало их. Они в существенной мере определяются значительно углубившимся с советского времени разрывом в социально-экономических показателях между областями и районами по разные стороны границы, а также ее режимом. В то же время установление границы породило новые общие интересы приграничных регионов - например, в регулировании миграций, привлечении инвестиций в совместные проекты, смягчении социальных последствий распада единого государства, особенно сильных в приграничной зоне. В новых условиях чрезвычайно усилилась роль политических факторов в приграничном сотрудничестве - уровня отношений между двумя государствами, а также отношений между приграничными регионами и центральными органами власти в каждой стране.

МОДЕЛИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПОГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА МЕЖДУ РОССИЕЙ И УКРАИНОЙ
        Европейский опыт и постсоветская реальность. Можно выделить три модели активизации экономической деятельности в приграничных регионах⁶⁶³. Традиционная модель основывается на обслуживании внешнеэкономических связей и приграничной торговли. Движущей силой накопления капитала служит разница цен на товары и услуги по обе стороны границы, а экономический эффект связан с расширением рынка сбыта для одних и получением более дешевых товаров и услуг для других потребителей. Эта модель чаще всего складывается в странах со скромным уровнем доходов на душу населения, а успех ее применения сильно зависит от изменений в пограничном и таможенном режимах. Тем не менее, и она может серьезно способствовать оживлению экономики приграничных районов.
        Вторая модель предполагает создание специальных экономических зон и повышение привлекательности приграничных регионов для иностранных инвесторов с помощью более благоприятного таможенного и налогового режимов и смягчения пограничны ограничений.
        Третья модель родилась в Западной Европе и основывается на принципах административной и политической децентрализации. Она обычно используется в странах с высоким уровнем душевых доходов, близкой структурой экономики и сходным уровнем цен на товары и услуги. Базовые параметры этой модели были закреплены в Европейской рамочной конвенции по приграничному сотрудничеству территориальных общин и властей, подписанной в 1980 г. В конце 1980-х гг. ЕС принял специальную программу INTERREG, призванную способствовать приграничному сотрудничеству и развитию приграничных районов. С 1996 г. осуществлялась вторая аналогичная программа, INTERREG II, а с 2000 г. началась реализация уже третьей программы, INTERREG III. Прямое финансирование территорий по разные стороны границы обеспечивается устранением таможенных и иных ограничений для движения товаров, капиталов и рабочей силы, а также благодаря унификации законодательства. Все же даже в Западной Европе приграничные районы нередко остаются периферийными и отсталыми, и требуются специальные меры для окончательной ликвидации последствий многолетнего существования границ - "шрамов истории".
        Финансирование приграничного сотрудничества и адекватные компетенции делегируются с центрального на региональный и местный уровни, что соответствуют общим тенденциям политического и регионального развития в западноевропейских странах. Основным инструментом приграничного сотрудничества становятся еврорегионы, состоящие из нескольких территориальных коллективов - регионов и/или коммун и создаваемые путем соглашений, заключаемых региональными и местными властями. Финансирование для реализации их совместных проектов поступает из ЕС (в частности, по программам INTERREG), государственных, региональных и местных бюджетов и от частных инвесторов.
        На постсоветском пространстве чаще всего используется традиционная модель: более тесному сотрудничеству мешают процессы национального и государственного строительства, политические амбиции центральных властей и сложности в двусторонних отношениях. Кроме того, разрывы в экономическом и социальном развитии стран и регионов становятся все более заметными, что побуждает субъекты экономической деятельности использовать эти градиенты. Тем не менее, в некоторых регионах, наиболее заинтересованных в приграничном сотрудничестве, пытаются использовать все три модели, примером чему служит российско-украинское пограничье.
        Правовая база российско-украинского приграничного сотрудничества. В ряде законов и президентских указов установлены общие нормы экономических и других отношений между РФ и странами СНГ, в частности, Украиной. Наиболее важный из них - Договор о дружбе, партнерстве и сотрудничестве, подписанный президентами России и Украины 31 мая 1997 г. Его 14-я статья гласит, что стороны будут обеспечивать благоприятные условия для прямых торговых и иных экономических связей на уровне административно-территориальных единиц в соответствии с действующим национальным законодательством, уделяя особое внимание экономическим связям между приграничными регионами. 27 января 1995 г. было заключено Соглашение между правительствами России и Украины о сотрудничестве между приграничными областями. Подписан также ряд межправительственных соглашений о сотрудничестве в отдельных сферах: международном автомобильном сообщении, о пунктах пересечения границы, о совместном использовании и охране водных объектов, о сотрудничестве в области культуры, науки и образования, о сотрудничестве в защите окружающей среды. В январе 1996 г. президенты России и Украины подписали соглашение "О создании смешанной российско-украинской комиссии по сотрудничеству" под председательством премьер-министров обоих государств. Между сессиями "большой" комиссии действуют 13 подкомиссий, включая подкомиссию по приграничному сотрудничеству. В феврале 2001 г. была принята программа межрегионального и приграничного сотрудничества между Россией и Украиной. Она включает широкий перечень мер и конкретных объектов сотрудничества, в частности в сфере высоких технологий. В 2000 г. была также одобрена концепция приграничного сотрудничества РФ.
        Однако многие статьи и пункты этих документов остаются только на бумаге⁶⁶⁴. Кроме того, Россия еще не ратифицировала Конвенцию о транснациональных корпорациях, подписанную членами СНГ в марте 1998 г. Между российскими и украинскими общегосударственными и региональными нормативными документами, регулирующими экономическую деятельность и движение товаров и граждан в приграничных областях, имеется множество расхождений. Например, жители Белгородской области могут получить пропуск для беспрепятственного пересечения границы на автомобиле через установленные пункты сроком на шесть месяцев. Жители украинских пограничных районов лишены подобной возможности.
         Недостатки и пробелы в законодательной базе составляют сегодня один из основных факторов, ослабляющих приграничное сотрудничество, особенно в хозяйственной сфере. Кроме того, недостаточна координация действий федеральных ведомств и региональных властей. В марте 2000 г. российское правительство создало специальную комиссию, которая должна была разработать концепцию и проект федеральной программы приграничного сотрудничества и координации деятельности федеральных министерств и ведомств.
        Серьезное препятствие для экономического сотрудничества составляет использование в России и Украине разных принципов взимания налога на добавленную стоимость. Если товары экспортируются из России, то к ним применяется принцип "страны происхождения", тогда Украина уже перешла к общеупотребительному принципу "страны назначения". В результате российские предприятия, вывозя свою продукцию в Украину, должны уплачивать налог на добавленную стоимость дважды, что, естественно, делает их менее конкурентоспособными. Существует и много других налогов и платежей. Важно также, что таможенные процедуры с обеих сторон длительны и труднопредсказуемы.
        Таможенные барьеры - разумеется, лишь один из многочисленных факторов, вызвавших спад производства и переориентацию предприятий в приграничных районах. В зависимости от отраслевой принадлежности, специализации и размера заводы избирали разные стратегии: 1) попытка сохранения старых связей с российским рынком, поставщиками сырья и комплектующих (обычно крупные предприятия, особенно машиностроительные и военно-промышленного комплекса); 2) полная и частичная переориентация на внутренний и/или внешний рынок; 3) изменение номенклатуры производства и специализации со сменой рынков сбыта и поставщиков, часто наряду со свертыванием производства. В малых и средних приграничных городах усиление барьерных функций границы обычно подталкивало предприятия к выбору второй и третьей стратегий, часто в ущерб качеству и экономической эффективности. Яркие примеры этого представляет промышленность приграничных городов Белгородской и Харьковской областей.
        Так, в г. Шебекино Белгородской области, т.е. практически на границе с Украиной, находится машиностроительный завод - один из старейших в бывшем СССР производителей оборудования для сахарной промышленности, в частности мельниц для сахарной свеклы. Поскольку треть сахарной промышленности бывшего Союза была сконцентрирована в Украине, туда завод и направлял большую часть своей продукции. В то же время он получал нержавеющую сталь грузовиками с украинских предприятий. После распада СССР завод потерял большую часть украинского рынка, поскольку, по словам директора, из-за таможенных и финансовых препятствий украинские сахарные заводы предпочитают заказывать оборудование украинским же предприятиям, хотя оно и хуже качеством, так как они только осваивают его производство. Из-за сокращения сбыта традиционной продукции предприятие отчасти изменило специализацию, перейдя на выпуск оборудования для хлебопекарной промышленности. Кроме того, Шебекинский завод теперь вынужден заказывать сталь вагонами в Череповце и даже в Челябинске, омертвляя дефицитные оборотные средства⁶⁶⁵.
        Главный инженер Шебекинского завода синтетических моющих средств поведал сходную историю. Предприятие многие годы фасовало свою продукцию в картонные коробки, выпускавшиеся фабрикой, расположенной под Киевом, однако испытывало постоянные сложности с их поставками из-за проволочек на таможне и было готово обратиться к российским поставщикам⁶⁶⁶.
        На украинской стороне трубный завод в Сумах был вынужден использовать импортную сталь вместо металла из Старого Оскола, расположенного всего лишь в 200 км.
        Известно, что приграничное сотрудничество нуждается в хорошем информационном обеспечении. Однако в российско-украинском пограничье региональные законодательные органы не обеспечены адекватной и оперативной информацией даже о налоговой системе и бюджетах соседних областей. Субъекты экономической деятельности не располагают сведениями о рынках за рубежом своей страны: старые кооперационные связи уже частично разрушены, а новые еще недостаточно надежны. Восполнить этот пробел призваны областные торгово-промышленные палаты.
        Двусторонние соглашения. Уже в 1992 г., вскоре после распада Советского Союза, приграничные области заключили двусторонние соглашения о сотрудничестве в экономической и других областях. Обычно сначала такие соглашения подписывались с непосредственными соседями, а затем - с другими регионами, оставшимися по другую сторону новой государственной границы. В настоящее время действуют уже многие десятки двусторонних соглашений.
        Если судить по их числу, приграничные области Украины, экономически тесно связанные с Россией, более активны в двусторонних отношениях с российскими партнерами. На 1 января 2001 г. они подписали с субъектами РФ 103 документа, тогда как российские области с украинскими - 59. Наибольшее число соглашений на 10 тыс. жителей подписали администрации Брянской и Ростовской областей⁶⁶⁷.
        С российской стороны показателен пример Белгородской области, руководство которой активно и целенаправленно выступает за укрепление приграничного сотрудничества. Областная администрация регулярно обновляет соглашения со своими соседями - Харьковской и Луганской областями и ежегодно подписывает протоколы и программы, включающие списки и условия реализации конкретных мер.
        Так, в действующем Соглашении между Белгородской и Луганской областями, подписанном в июле 1999 г. сроком на пять лет, указывается, что основу сотрудничества составляют прямые контакты между промышленными и торговыми предприятиями, банками, а также научно-исследовательскими институтами, учебными заведениями, учреждениями культуры. Областные администрации обязуются способствовать их взаимодействию и частично финансировать его, оказывать содействие взаимным инвестициям, расширять рынки российских товаров в Украине и украинских - в России. Они договорились обмениваться информацией о своих потребностях в товарах и услугах, производстве, возможных поставках и т.д.
        Протокол об экономическом сотрудничестве между двумя областямина 1999 г., включает, например, планы организации ярмарок и выставок в обеих областях, обмен дважды в год списками товаров, производимых в их пределах, и гарантии взаимных поставок. Планировалось также перерабатывать сахарную свеклу из Луганской области на СП в Валуйском районе области Белгородской, предусматривались поставки семян и продовольствия из Белгородской области в обмен на минеральные удобрения из Луганской. Согласно протоколу, Луганская область поставляла стройматериалы в Белгородскую, а в обратном направлении шло железорудное сырье. Намечался обмен маркетинговой информацией между областными организациями промышленников и предпринимателей. Области решили обратиться к своим правительствам с просьбой об открытии нового пограничного перехода между Лозино-Александровкой (Украина) и Ровеньками (Россия).
        27 сентября 1997 г. Белгородская область подписала аналогичное четырехлетнее соглашение с другим своим соседом - Харьковской областью. Оно будет обновлено в 2001 г.
        Кроме того, Белгородская область ныне имеет соглашения о торговле и экономическом сотрудничестве с АР Крым и с Киевской, Хмельницкой, Днепропетровской, Винницкой, Одесской, Сумской, Запорожской, Донецкой, Полтавской и Черниговской областями, а также со всеми регионами Белоруссии, кроме города Минска. Заключены "частные" соглашения с рядом областей Украины в сфере культуры, образования, информации и новых технологий. Соглашения о сотрудничестве в сфере образования подписали со своими соседями также некоторые районы области (Шебекинский, Борисовский, Прохоровский и др.).
        Многостороннее сотрудничество. По инициативе Белгородской и Харьковской областей в январе 1994 г. был учрежден Совет руководителей приграничных областей России и Украины. Вначале в его состав входили пять областей РФ (Брянская, Курская, Белгородская, Воронежская и Ростовская) и пять областей Украины (Черниговская, Сумская, Харьковская, Луганская и Донецкая). В 1996 г. к Совету присоединились три области Беларуси, имеющие общую границу с Россией - Витебская, Могилевская и Гомельская. В том же году в Совет были приняты другие субъекты РФ и украинские области, включая и те, которые не имеют границы с Россией, но заинтересованы в экономическом сотрудничестве с ее регионами. С российской стороны это были Краснодарский край и Тульская область, с украинской - АР Крым, город Севастополь, Полтавская и Запорожская области. Таким образом, число членов Совета достигло 19.
        Его деятельность организуется исполнительным комитетом, базирующемся ныне в Белгороде и Харькове. В 1994-1997 гг. было проведено 13 сессий Совета - попеременно на российской, украинской и белорусской территории. Затем очередная сессия в Краснодаре была отложена по объективным причинам, и в деятельности Совета наступила пауза, продолжавшаяся до июля 2000 г. (до сессии в Ростове-на-Дону). В феврале 2001 г. губернаторы приграничных регионов встретились в Харькове с министрами иностранных дел России и Украины, специально обсуждавшими вопросы приграничного сотрудничества.
        Характерно, что на каждой сессии Совета главы приграничных областей принимали резолюции с призывами к Москве и Киеву улучшить условия приграничного сотрудничества. Руководители приграничных регионов единодушно принимали многочисленные обращения к руководителям обоих государств с просьбами принять незамедлительные и эффективные меры для улучшения политических отношений между странами. Так, в марте 1995 г. Совет призвал правительства России и Украины подписать договор об экономическом союзе. В октябре 1995 г. было принято новое обращение к главам государств и правительств с призывом углубить двустороннее сотрудничество и установить режим свободной торговли. В июле 1996 г. Совет обратился к главам государств и правительств, призывая ускорить подписание Договора о дружбе, партнерстве и сотрудничестве между Россией и Украиной. В декабре того же года Совет призвал президентов и премьер-министров Беларуси, России и Украины создать общий аграрный рынок трех стран. В июле 1997 г. губернаторы обратились к главам государств с просьбой заключить соглашение о приграничном сотрудничестве.
        Подписание в январе 1995 г. межправительственного соглашения между Россией и Украиной о приграничном сотрудничестве в значительной степени является заслугой Совета. Его деятельность была своего рода локомотивом, подталкивающим развитие российско-украинских отношений в целом, но он оставался заложником "большой политики" и процессов национального и государственного строительства в обеих странах.
        История деятельности Совета высвечивает острую нехватку нормативно-правовой базы пограничного сотрудничества и недостаток компетенций региональных властей, уже давно осознавших необходимость координации законодательства о статусе приграничных территорий. Губернаторы поднимали этот вопрос еще на одной из первых сессий Совета в марте 1995 г. В частности, они призвали Государственную Думу РФ принять закон о приграничных территориях.
        Однако это могло привести к сокращению таможенных поступлений в федеральный бюджет и его общих доходов - во всяком случаев, до гипотетического подъема производства, ожидавшегося благодаря восстановлению хозяйственных связей между соседними странами. Как известно, таможенные поступления составляли тогда очень существенную часть доходов федерального бюджета - треть, а в отдельные периоды даже более. В обеих столицах граница рассматривалась, в значительной мере, как важнейший источник дохода.
        Поэтому законопроекты о статусе приграничных территорий явно противоречили нуждам момента. Их успех зависел не только от отношений "по вертикали" между центральным руководством и приграничными регионами, но и, согласно модели Дж.Хауза⁶⁶⁸, от отношений "по горизонтали" между регионами, прилегающими к границе, и субъектами РФ, расположенными в глубине государственной территории, весьма ревниво относившихся к дополнительным привилегиям кому бы то ни было. Был поставлен вопрос о глубине приграничной зоны и гарантиях против возможных злоупотреблений таможенными и другими льготами.
        Практически на каждой сессии губернаторы обращались к своим правительствам с просьбами решить вопросы, важные для приграничного сотрудничества, но выходившие за пределы их компетенций. В 1995 г. руководители приграничных регионов потребовали создать эффективные способы клиринговых расчетов: в тот период торговля между Россией и Украиной была серьезно затруднена неэффективностью банковской системы. Региональные лидеры протестовали против введения в 1996 г. Россией новых правил взимания налога на добавленную стоимость, о которых говорилось выше. Накануне 10-й годовщины катастрофы на Чернобыльской АЭС, в феврале 1996 г., губернаторы провели сессию в Брянске - центре одной из наиболее затронутых ее последствиями областей и напомнили главам своих правительств о забытых или резко урезанных программах социальной защиты пострадавших при аварии. Правительствам трех стран были также адресованы предложения по борьбе с организованной преступностью и распространением наркотиков.
        Губернаторы выражали беспокойство состоянием пограничной инфраструктуры. Они предпринимали попытки избавиться от бремени по обустройству пограничных переходов, пограничных и таможенных постов, значительная часть которого легла на областные бюджеты. Предлагалась оставлять определенный процент таможенных поступлений в регионах и направлять их на улучшение пограничной инфраструктуры. Но, разумеется, правительства не пошли на децентрализацию таможенных доходов. Еще в июне 1995 г. региональные лидеры официально выдвинули идею о совместном пограничном и таможенном контроле, частично реализованную несколькими годами позже.
        В то же время Совет пытался посильно решать некоторые проблемы в пределах компетенций региональных руководителей, реализуя положения Соглашения от января 1995 г. Губернаторы обсуждали размещение пограничных переходов и приняли рекомендацию членам Совета улучшить их оснащение. Они одобрили предложения о создании единого трансграничного информационного пространства, восстановлении связей между региональными телекоммуникационными сетями, в частности, в целях обмена маркетинговой информацией. Была предпринята попытка организовать трансграничную маркетинговую информационную систему, начав с рынка лекарственных средств и медицинского оборудования. Однако опять и опять инициативы регионов наталкивались на узость компетенций их властей: только центральные правительства могли разрешить областям выдавать экспортно-импортные лицензии на ограниченный список лекарственных препаратов.
        В 1996 г. губернаторы учредили общую газету приграничных регионов "Славянка". Однако этот проект не имел коммерческого успеха - отчасти потому, что большинство повседневных проблем потенциальных читателей замкнуты рамками политических границ, и редакции не удавалось найти собственную "информационную нишу".
        На сессиях Совета затрагивались многие конкретные проблемы - туризма, проведения молодежных фестивалей, учреждения наград писателям и артистам, единых цен в гостиницах для жителей приграничных регионов и т.п. Членам организации было рекомендовано разработать в своих регионах программы по стимулированию туризма и координировать их на уровне Совета. Были созданы постоянные рабочие группы для решения проблем СП и охраны окружающей среды.
        Выделяется, в частности, программа защиты окружающей среды и улучшения качества питьевой воды в бассейне р. Северский Донец. Этот крупнейший приток Дона берет свое начало на территории России, в Белгородской области, протекает по Харьковской, Луганской и Донецкой областям Украины, а затем вновь по России (Ростовская область). На протяжении почти 600 км по нему проходит российско-украинская граница. Предполагалось, что в каждой области будет разработана своя программа охраны Северского Донца как часть общего проекта. Члены Совета должны были создать специальный фонд по финансированию проекта под руководством заместителей глав областных администраций, курирующих вопросы охраны окружающей среды.
        Несмотря на очевидные положительные результаты во всех сферах, эффективность деятельности Совета ограничена тем, что его решения - не более чем рекомендации, и другие срочные нужды каждого из регионов затрудняют их реализацию даже при наличии доброй воли руководителей. Многие совместные проекты требуют значительных инвестиций. Так, стоимость программы по Северскому Донцу оценивается более чем в 500 млн. долл. - таких средств у членов Совета нет.
        Важным политическим сигналом главам областных администраций послужила днепропетровская встреча между президентами Путиным и Кучмой в феврале 2001 г., завершившаяся подписанием Программы межрегионального и пригранчиного сотрудничества между Российской Федерацией и Украиной на 2001-2007 гг. Программа основывается на Соглашении между РФ и Украиной об экономическом сотрудничестве на 1998-2007 гг. от 27 февраля 1998 г. и ставит целью ускорение структурной перестройки экономики регионов, специализацию и кооперацию в промышленности и т.д. В ней подчеркивается намерение сторон гармонизировать и упростить пограничные и таможенные формальности и осуществлять совместные проекты в приграничных областях. Особое внимание уделено улучшению использования рабочей силы и занятости, координации научных исследований и обмену студентами и специалистами, взаимодействию между правоохранительными органами приграничных регионов.
        Подкомиссия по межрегиональному и приграничному сотрудничеству Смешанной Российско-Украинской комиссии должна разработать конкретные меры по реализации Программы. Совет руководителей приграничных областей назван в качестве одного из ее участников. Подкомиссия имеет право создавать целевые группы экспертов, включающие представителей министерств и других государственных учреждений.
        Руководители приграничных областей приветствовали принятие Программы. На встрече в Харькове в феврале 2001 г. они подписали документ, включающий перечень наиболее важных проблем, которые должны быть решены центральными правительствами. К сожалению, некоторые из этих проблем - все те же, что и в середине 90-х гг.:
        − создание системы взаиморасчетов и межрегионального клирингового центра, упрощение таможенных формальностей;
        − координированное принятие специальных нормативно-правовых актов, определяющих статус приграничных районов и приграничной и торговли;
        − создание информационного бюро приграничных регионов, в том числе на основе информации, предоставляемой статистическими службами двух стран;
        − осуществление на межправительственном уровне экологической программы охраны Северского Донца.
        Особую активность в приграничном сотрудничестве проявляют администрации Белгородской и Харьковской областей, выступающие за деполитизацию экономических отношений между двумя странами и за широкое приграничное сотрудничество. Администрации обеих областей в настоящее время создают Российско-Украинскую торговую корпорацию. Они полагают, что приграничное экономическое сотрудничество может осуществляться в таких формах, как создание совместных предприятий, транснациональных финансово-промышленных групп и др.
        По инициативе Белгорода и Харькова Совет руководителей приграничных областей одобрил идею создания на пограничных переходах "зеленых коридоров" для автомобилей, принадлежащих местным жителям. Предполагается, что любой житель приграничной области сможет получить электронную карточку, позволяющую ему легко пересекать границе на автомобиле. Белгородская и Харьковская области выразили готовность осуществить пилотный проект в этой сфере.
        Региональные лидеры предлагают также создать консорциум "Финансово-промышленный союз приграничных областей" как средство стимулирования совместной экономической деятельности. Подкомиссия по межрегиональному и приграничному сотрудничеству рассмотрит эти предложения.
        В конце 2000 г. исполком Совета руководителей приграничных областей выступил с предложением преобразовать его в Организацию приграничного сотрудничества (ОПС), открытую для любого региона Белоруссии, России и Украины. Ее устав должен быть одобрен правительствами трех стран. В этот документ должны войти статьи, предусматривающие согласованный особый статус регионов-членов ОПС. Новая организация могла бы сотрудничать с соответствующими европейскими институтами.
        Свободные экономические зоны и Еврорегион. Идея организации свободных экономических зон (СЭЗ) в пограничье между Белгородской и Харьковской областями уже давно пользуется популярностью в обоих регионах. С 1998 г. согласно указам президента Украины в приграничных с Россией областях, как и в ряде западных, уже действуют несколько СЭЗ ("Донецк" и "Азов" в Донецкой области, "Сиваш" в Крыму). В том же году учреждены специальные экономические зоны и специальные зоны инвестирования в Донецкой области, в том числе в городах Донецк, Мариуполь и еще в 26 городах и районах, а затем и на "территориях приоритетного развития" в Луганской области. Хотя значительных успехов пока эти проекты не принесли из-за чрезмерной зарегулированности, усложненного государственного контроля и раздачи властями преференций "своим" корпоративным группам⁶⁶⁹, идея СЭЗ, апробированная во многих странах мира, сохраняет свою привлекательность. В июне 1999 г. президент Л. Кучма одобрил предложение тогдашнего главы Харьковского областной государственной администрации О. Демина о создании на территории города Харькова и его пригородов "специального режима инвестиционной деятельности" (СРИД). Этот режим действует со дня опубликования соответствующего президентского указа - 3 июня 2000 г. Органом управления СРИД является Харьковский инвестиционный Совет, созданный облгосадминистрацией и исполкомом Харьковского горсовета. Совет функционирует на основании "Положения о СРИД", "Процедуры рассмотрения и одобрения инвестиционных проектов в приоритетных видах экономической деятельности на территории города Харькова", "Положения о порядке аккредитации при Харьковском инвестиционном Совете научных, консалтинговых и других организаций”, уполномоченных производить экспертизы бизнес-планов инвестиционных проектов, которые выносятся на рассмотрение Совета. В экспоцентре "Славянский базар" организована их постоянно действующая выставка.
        СРИД предусматривает льготы предприятиям, осуществляющим утвержденные Советом инвестиционные проекты. В частности, они освобождаются на три года от налога на прибыль (в части, полученной предприятием от освоения инвестиций) и на пять лет - от ввозных пошлин на сырье и комплектующие, ввозного НДС в рамках инвестиционного проекта. Установлены льготы по налогам на землю. В учредительных документах СРИД четко прописаны пороговые объемы для предоставления льгот по отраслям. Предполагается, в частности, что мощное машиностроение Харькова, традиционно тесно связанное с российским рынком, получит благодаря этому новые импульсы для восстановления производства.
        Авторы проекта еврорегиона "Слобожанщина" основываются на богатом опыте многих европейских стран. Действительно, первый еврорегион был создан еще в 1958 г. на границе между ФРГ и Данией. Знаменитый Regio Basilensis возник вокруг трансграничной агломерации Базель - Леррах - Мюлуз (Швейцария - ФРГ - Франция) и институализирован в 1963 г. Он пользуется репутацией еврорегиона с наиболее продвинутым и эффективным механизмом приграничного сотрудничества на уровне региональных и местных властей. В настоящее время в странах не только Западной, но и Центральной и Восточной Европы уже создано более 100 еврорегионов.
        Все же еврорегионы в Центральной и Восточной Европы часто остаются более формальными и зависимыми от инвестиций и политики центральных и местных властей, чем в Западной Европе. Для их успешного развития недостает инвестиций, но нередко и политические факторы все еще играют негативную роль. Сказываются значительные различия в компетенциях региональных и местных властей. В Центральной и Восточной Европе более заметны успехи еврорегионов, расположенных вдоль границы бывших социалистических стран с ЕС.
        Украина ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию конвенции по приграничному сотрудничеству территориальных общин и властей 1980 г., и ее области уже приняли участие в учреждении еврорегионов. В 1993 г. соседние районы Украины, Польши, Словакии и Венгрии создали огромный по территории еврорегион "Карпаты". В 1995 г. при участии Волынской области Украины, Хелмского, Люблинского и Тарнобжегского воеводств Польши был создан еврорегион "Буг". В 1998 г. было подписано соглашение о создании еврорегиона "Нижний Дунай" в составе приграничных районов Одесской области Украины, уезда Кагул (Молдова) и уездов Брэила, Галац и Тулча (Румыния). Россия пока не присоединилась к Конвенции, однако имеется три еврорегиона - "Балтика", "Сауле" и "Карелия" - с участием субъектов РФ (Карелии и Мурманской области) и российских муниципальных образований (из Псковской, Калининградской и Ленинградской областей).
        В Европе можно выделить три пояса еврорегионов: 1) вдоль "голубого банана" - наиболее промышленно развитого ареала ЕС, протянувшегося от Северного до Средиземного моря вдоль границ между странами Бенилюкса, Германией, Францией, Швейцарией и Италией; 2) вдоль границ между исторически ядром ЕС и бывшими социалистическими странами - от Балтийского моря до Адриатики, вдоль границ между Германией, Австрией и Италией, с одной стороны, и Польшей, Чешской республикой, Словакией, Венгрией и Словенией, с другой; 3) вдоль бывших западных границ СССР, от Балтийского до Черного моря, включая границы между Польшей, Литвой, Белоруссией, Украиной, Словакией, Венгрией, Румынией и Молдовой. Четвертый пояс еврорегионов может возникнуть вдоль границ между Россией и ее западными соседями, от Баренцева моря до Черного.
        Харьковские географы и специалисты по региональной экономике справедливо полагают, что восточный выступ украинской территории и прилегающие субъекты РФ призваны сыграть пионерную роль в формировании этого нового пояса еврорегионов (Голиков и Черномаз, 1997). Эта идея с конца 90-х гг. обсуждается в Харькове и Белгороде. По мнению местных экспертов, первый российско-украинский еврорегион мог бы включить Белгородскую и Харьковскую области, к которым впоследствии могли бы присоединиться Сумская, Полтавская и Луганская области Украины, Курская и Воронежская области России.
        В Программе межрегионального и приграничного сотрудничества между Россией и Украиной на 2001-2007 гг. высказана поддержка идеи еврорегионов.
        Однако было бы ошибкой уповать в активизации приграничного сотрудничества и его подъеме до истинно европейского, "цивилизованного" уровня исключительно на политико-административные решения. Во-первых, развитие ткани сотрудничества возможно только при заинтересованности в этом субъектов экономической деятельности (как государственных, так и частных) по обе стороны границы. Во-вторых, если планируемый еврорегион охватит всю территорию Белгородской и Харьковской областей, включая их глубокую сельскую периферию, вряд ли можно надеяться на успех. Подобные проекты должны иметь четкую ориентацию на территории, которые действительно могут стать фокусами взаимодействия.
        Предполагается, что еврорегион "Слобожанщина" будет состоять из трех видов территорий. Оба областных центра и районы, прилегающие к связывающей их полимагистрали составят его ядро. Оно может также включать район вокруг гг. Губкин и Старый Оскол на севере Белгородской области, концентрирующий добычу и обогащение железной руды и металлургическое производство, дающие большую часть экспорта региона.
        Во-вторых, два или три четко ограниченных ареала могут включать специальные экономические зоны. Одна из них (в Харькове) уже существует и может быть дополнена небольшими зонами вокруг пограничного перехода на автотрассе Москва - Харьков - Ростов и вокруг пары городов-"близнецов" Шебекино и Волчанск, прилегающих к границе (расстояние между ними - всего 5-7 км).
        Наконец, третий обширный ареал, окружающий экономическое ядро, может быть назван "экорегионом": его задача - сотрудничество в развитии рекреационного потенциала для городского населения и охране бассейна Северского Донца.
        На пути создания еврорегиона предстоит разрешить сложные политические и правовые проблемы. Обе страны должны принять законы о статусе приграничных регионов, хотя в обеих есть серьезные силы, противящиеся этому. В России ни один подобный законопроект даже не был включен в повестку Государственной Думы. Областным властям должны быть делегированы дополнительные полномочия, что противоречит нынешним тенденциям к централизации в обеих странах. Создание еврорегиона потребует согласования соответствующего национального и регионального законодательства.
        Имеются, однако, и менее амбициозные предложения. Центр внешнеэкономических исследований РАН предложил на создать базе населенных пунктов Белгородской и Харьковской областей, расположенных не далее 30-40 км друг от друга, шесть зон социального благополучия (ЗСБ) в целях использования взаимодополнения хозяйственных и социальных структур приграничных районов (агломераций). Однако и в этом случае потребуется разработать нормативно-правовую базу, обеспечивающую ежедневное перемещение учащихся через границу, гармонизацию мер по социальной защите населения, торговлю товарами народного потребления и проведение ярмарок, улучшение транспортного сообщения и т.п.⁶⁷⁰.

        Опыт постсоветских стран, накопленный в 90-х гг., ясно показывает, что только стабильные и добрососедские политические отношения между двумя странами могут обеспечить условия для осуществления программ приграничного сотрудничества. При современных тенденциях в мировой и европейской политике такая перспектива отнюдь не гарантирована, несмотря на нынешнее явное потепление в отношениях между Россией и Украиной. Следует избежать превращения западной части постсоветского пространства в "серую" зону политической конкуренции между западным сообществом (особенно НАТО) и Россией. Украина, Белоруссия и Молдова могут "идти в Европу" вместе с Россией, а не вместо контактов с ней. К сожалению, даже столь крупные государства, как Украина, могут быть заложниками в глобальных геополитических играх, и отношения с ней могут рассматриваться в основном как инструмент противодействия возрождению российского империализма.
        И Москва, и Киев до самого последнего времени были озабочены соображениями "высокой" политики и мало интересовались экономическими и социальными проблемами приграничных территорий. Такое положение типично для многих приграничных регионов мира. Жители приграничных областей России и Украины винят столицы в трудностях переходного периода, усугублявшихся возникновением государственной границы. Таким образом, по выражению А.Макарычева, "геополитика" центра противостоит "геоэкономике" приграничья⁶⁷¹.
        Российско-украинское приграничное сотрудничество пока в значительной мере обусловлено наследием советского периода - необходимостью восстановить традиционные хозяйственные, транспортные, культурные и иные связи. Играет роль и безусловная культурная близость не только между населением, но и политическими элитами приграничных регионов. Намечаются, однако, и первые признаки четкого осознания выгод приграничного положения - например, транзита, посреднических функций, формирования коалиций приграничных областей на основе общности интересов. Приграничное сотрудничество действительно может стимулировать развитие всего комплекса двусторонних отношений, амортизировать последствия акций, вызывающих недовольство той или другой стороны. Значение этого сотрудничества, по всей видимости, во все большей степени осознается не только в самих приграничных областях, но в последнее время и в столицах обоих государств.


	На эмблеме Форума изображен “аттрактор Лоренца” − фигура, воплощающая вариантность движения потоков частиц в неравновесных системах. Эмблема зарегистрирована как товарный знак © Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2002 Москва, Газетный пер, д. 9, стр. 7, офис 16 Адрес для корреспонденции: 101000 Москва, Почтамт, а/я 81 Тел.: (095) 790-73-94, тел./факс: (095) 202-39-34 E-mail: info@obraforum.ru